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Préparer la transition vers un système énergétique sobre

Débats à l'Assemblée Nationale

Extraits

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http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r0579.asp

N° 579

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 janvier 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, EN NOUVELLE LECTURE, SUR LA PROPOSITION DE LOI, REJETÉE PAR LE SÉNAT, visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre,

PAR M. François BROTTES,

Député.

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Mesdames, Messieurs,

Le texte qui vous est soumis aujourd'hui, en nouvelle lecture, vise à préparer la transition vers un système énergétique sobre. La sobriété énergétique est une exigence que nous ne pouvons ignorer. Depuis longtemps, nous avons été informés, voire alertés, sur les risques d'une surconsommation énergétique : les ressources énergétiques de notre planète ne sont pas infinies, tandis que nos modes de consommation font peser des menaces sur notre environnement. Bien sûr, nous n'avons pas été inactifs et des mesures d'importance ont été prises au cours des dernières années pour limiter notre empreinte énergétique.

Pourtant, force est de le constater, les réponses apportées à ce jour n'ont pas été à la hauteur des enjeux.

C'est pourquoi lors de la campagne présidentielle, M. François Hollande s'est engagé à mener la transition énergétique. Il s'agit d'un lourd chantier, qui implique presque une révolution de nos modes de vie et, plus largement, de nos modes de pensée. Car la transition énergétique ne se décrète pas ! Elle implique des actions fortes, complexes, qui touchent tous les domaines de notre vie quotidienne : le logement par la construction de nouveaux bâtiments plus sobres et la rénovation de l'ancien ; les modes de production industriels et agricoles, et, surtout, nos habitudes de consommation. Ainsi, la recomposition de notre mix énergétique n'est pas seule en cause.

Ce chantier sera mené tout au long de la législature, et mis en oeuvre par plusieurs textes majeurs. La proposition de loi qui vous est présentée aujourd'hui en constitue la première phase. Elle met en place un dispositif novateur, baptisé « bonus-malus », qui permettra d'identifier les logements devant faire l'objet d'opérations de rénovation prioritaires, et nous incitera tous à faire des efforts pour réduire notre consommation d'énergie. Rappelons cette évidence : la meilleure source d'économies d'énergie demeure encore l'énergie que l'on ne consomme pas. Diverses dispositions sont directement liées à ce dispositif, et prévoient des mesures d'accompagnement : rien ne sert en effet d'identifier les problèmes si nous ne nous donnons pas les moyens de les résorber. Il s'agit évidemment de premières mesures, ayant vocation à être complétées par le projet de loi sur la transition énergétique et celui consacré au logement. Au sein du Gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault, Mmes Delphine Batho et Cécile Duflot sont pleinement investies pour mener à bien cette réforme majeure.

Par ailleurs, cette proposition de loi contient des dispositions d'urgence, qui permettront notamment de mieux répondre à l'immense défi de la lutte contre la précarité énergétique, ou encore de relancer le processus de développement des énergies renouvelables.

Avant de présenter plus en détail ces dispositifs, il convient de rappeler les modalités d'examen de cette proposition de loi.

Déposée le 6 septembre 2012, cette proposition de loi a été examinée en première lecture par notre assemblée au cours de la session extraordinaire, et adoptée le 4 octobre 2012. Transmise au Sénat, elle a fait l'objet d'un non-examen de la part de nos collègues sénateurs. En effet, alors que le rapporteur nommé par la commission des affaires économiques du Sénat, M. Roland Courteau, avait entamé ses travaux de manière constructive, il n'a pu présenter le texte en commission, et ce en raison de l'adoption d'une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité. Ayant adopté, le 30 octobre 2012, une motion similaire préalablement à la discussion de la proposition de loi en séance publique, les sénateurs ont donc fait le choix, avec une majorité de circonstance, de refuser de débattre. Votre rapporteur ne peut que le regretter, mais note la volonté du président de la commission des affaires économiques du Sénat, M. Daniel Raoul, de s'inspirer du règlement de l'Assemblée nationale, pour empêcher de « bloquer le travail parlementaire au stade de l'examen en commission, sans avoir écouté ni même entendu le rapporteur ».

Sans surprise, la commission mixte paritaire réunie le 19 décembre 2012 n'est pas parvenue à élaborer un texte commun : le Sénat n'ayant pas examiné le texte, il aurait été difficile qu'il en fût autrement.

Le Gouvernement a donc souhaité que cette proposition de loi fasse l'objet d'une nouvelle lecture, conformément aux dispositions de l'article 45 de la Constitution du 4 octobre 1958 qui permettent, en cas de désaccord persistant entre les deux chambres, de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. C'est donc dans ce contexte que la proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre a été examinée, puis adoptée, par votre commission le 9 janvier 2013.

Cette proposition de loi poursuit plusieurs objectifs.

Le premier est de fournir aux ménages un outil de responsabilisation sur leur consommation d'énergie. En effet, nous adoptons trop souvent une position purement consumériste par rapport à l'énergie, sans nous interroger sur la pertinence de nos habitudes de consommation. Or la responsabilisation nécessite avant tout une bonne information. C'est tout l'objectif du bonus-malus (Titre Ier), qui permettra d'adresser un signal aux consommateurs en les renseignant sur leur niveau de consommation.

Votre rapporteur a bien pris conscience des doutes qui ont pu émerger lors de la présentation initiale de ce dispositif. Qualifiée « d'usine à gaz » avant même sa publication, la proposition de loi a été critiquée par certains en raison de sa prétendue complexité. Si, dans sa version initiale, le bonus-malus ne présentait peut-être pas toutes les garanties nécessaires, il importe de battre en brèche les critiques infondées. Votre rapporteur a donc tenu compte des remarques soulevées lors du débat en première lecture, des observations de certains de nos collègues sénateurs et de l'avis du Conseil d'État sur le texte, et tiré profit des discussions menées au sein de notre assemblée, ainsi que lors des auditions de concertation. Il en ressort un nouvel article 1er, qui clarifie le dispositif.

Ainsi, un volume de base d'énergie sera attribué annuellement à chaque ménage : calculé selon le type d'énergie concernée, il tiendra également compte de la composition du foyer et de sa localisation géographique. En dessous de ce volume de base, le prix du kilowattheure sera réduit ; au-dessus, il sera progressivement renchéri. Bien évidemment, il ne s'agit pas de punir les ménages dont la consommation est excessive, ni d'alourdir les charges financières de nos concitoyens. L'objectif est avant tout pédagogique. Pour cette raison, l'impact financier sera globalement faible, et encore modéré pour ceux dont le niveau de consommation d'énergie est extravagant. Ainsi, on estime à ce jour qu'au regard de la situation actuelle, 75 % des consommateurs seront gagnants, alors que seuls 25 % d'entre eux verront leur facture énergétique augmenter.

De plus, l'objectif est de pouvoir avertir les surconsommateurs de leur situation et de les aider à agir. Les raisons d'une surconsommation sont multiples : elle peut être le fait de nos comportements, mais également résulter d'une mauvaise isolation du logement. Des mesures d'accompagnement des ménages sont donc mises en oeuvre afin de faciliter les travaux de réhabilitation de l'habitat. Ainsi, le présent texte pose les jalons de la création d'un service public d'aide à la réalisation de travaux d'efficacité énergétique des logements résidentiels (article 6). D'autres dispositifs d'accompagnement seront mis en place à l'occasion de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique.

Le deuxième objectif touche à la lutte contre la précarité énergétique. Afin d'accompagner les populations les plus exposées, la proposition de loi prévoit une extension des tarifs sociaux de l'énergie (article 3), dans le but de toucher près de 8 millions de personnes contre un peu plus d'un million à l'heure actuelle. Certes, le Gouvernement a d'ores et déjà agi en étendant l'accès aux tarifs sociaux, par un arrêté du 26 décembre 2012, aux bénéficiaires de l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé, dite ACS. La loi vient ici renforcer le dispositif. De même, alors que nombre de ménages vivent dans l'angoisse d'une coupure d'énergie dès l'approche de l'hiver, la proposition de loi procède à l'extension à tous de la trêve hivernale (article 8).

Le troisième objectif est de prévenir la hausse des prix de l'énergie. À l'heure où les ressources énergétiques se raréfient, où toujours plus d'investissements en matière de sécurité ou dans les réseaux sont nécessaires, la hausse du coût de l'énergie semble inéluctable. Il nous faut donc trouver une solution. Or, parce que dépenser toujours plus pour produire davantage d'énergie ne nous paraît pas un remède viable, il convient de miser sur l'exploitation du plus gros gisement d'énergie qu'il nous reste : le « négawatt ». Pour ce faire, en complément du bonus-malus qui permettra de réduire nos consommations, la proposition de loi contient des dispositions visant à valoriser le marché de l'effacement de consommation (articles 7 et 7 bis), c'est-à-dire la réduction temporaire et volontaire de l'énergie fournie à certains consommateurs.

Le quatrième objectif vise à combler les failles du régime juridique des obligations de garantie de capacité (articles 7 ter, 7 quater, 7 quinquies, 7 sexies).

Le cinquième objectif a trait au renforcement de la protection des consommateurs, par le renforcement des compétences du médiateur de l'énergie (article 4), l'amélioration de l'information des consommateurs d'énergie (article 9) et la modernisation de l'organisation de la régulation de l'énergie (articles 5, 5 bis, 5 ter, 10, 11, 12).

Le sixième objectif vise à débloquer les verrous qui grèvent le développement des énergies renouvelables. Si l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique sera bien évidemment l'occasion d'en débattre, certaines mesures d'urgence ne pouvaient attendre. Ainsi, la proposition de loi contient des dispositions relatives à la facilitation du développement des énergies éoliennes : suppressions des zones de développement de l'éolien (article 12 bis) et de la règle dite « des cinq mâts » (article 15), afin de simplifier les procédures d'installation de parcs éoliens, parfois redondantes, et de relancer l'éolien terrestre. Dans le même temps, des dérogations maîtrisées à la loi littorale sont instaurées pour faciliter le raccordement d'installations offshore (article 12 ter) ou répondre à un enjeu spécifique aux outre-mer (article 12 quater).

Enfin, le septième objectif est de créer les modalités du lancement d'une tarification progressive de l'eau (articles 13 et 14), conformément aux engagements du Président de la République.

Cette proposition de loi constitue donc la première étape de la transition énergétique. Il faut agir dès maintenant, car certains dispositifs nécessiteront du temps avant d'être pleinement opérationnels. Or, dans le même temps, les prix de l'énergie ne cessent d'augmenter, de même que les niveaux de consommation. Si nous ne faisons rien, l'énergie sera de plus en plus considérée comme un bien luxueux, notre environnement continuera de se dégrader et, plus largement, l'indépendance même de notre pays risque d'être menacée. C'est donc aujourd'hui que se construit le modèle énergétique de demain.

Votre rapporteur a bien conscience des craintes qui peuvent survenir alors que la transition énergétique implique de mener d'importants changements dans notre quotidien, et d'adopter une nouvelle approche quant à nos modes de vie en apprenant à mieux consommer l'énergie, et surtout à moins la consommer.

Il est évident qu'une telle réforme touchera chacun des trente millions de foyers de Français et votre rapporteur ne peut que se féliciter de voir une évolution de cette ampleur provenir d'une initiative parlementaire. Pouvoir délibérant, le Parlement est souvent le lieu de franches oppositions politiques. Gageons que les débats permettront aux derniers sceptiques d'être convaincus par la première étape d'une réforme nécessaire et majeure du secteur de l'énergie.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.-- DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de ses réunions du 9 janvier 2013, la commission a examiné en nouvelle lecture, la proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre (n° 338) sur le rapport de M. François Brottes.

Mme Frédérique Massat, présidente. Je vous signale que, outre la liasse d'amendements qui vous a été distribuée, sont également mis à votre disposition l'avis qu'a rendu le Conseil d'État sur cette proposition de loi, le 6 décembre dernier, ainsi qu'une notice du rapporteur explicitant les conséquences de son amendement CE 87, notamment sous forme de simulations de facturation.

Aucun amendement n'a été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Toutefois, sur les 105 qu'a reçus le secrétariat de la Commission, neuf ne figurent pas dans les liasses qui vous sont distribuées car ils ne peuvent être examinés au stade de la nouvelle lecture : il s'agit de cinq amendements de M. Denis Baupin portant articles additionnels, de deux amendements de M. Daniel Fasquelle et de deux amendements de M. Philippe Plisson. Je vous rappelle en effet que le Conseil constitutionnel veille de très près au respect de la règle dite de « l'entonnoir », qui veut que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion », exception faite des « amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle. »

Enfin, je tiens à saluer la présence parmi nous de M. Jean-Paul Chanteguet, président de la commission du développement durable.

M. François Brottes, rapporteur. À mon tour, j'adresse à chacun mes voeux de bonne année.

Cette proposition de loi, premier texte à engager la transition énergétique dans notre pays, poursuit quatre objectifs.

D'abord, mobiliser l'ensemble de nos concitoyens en faveur de la sobriété énergétique. Afin de les encourager à réaliser des économies d'énergie supplémentaires, le texte instaure un bonus-malus, disposition à vocation pédagogique puisqu'elle permettra à chacun de prendre conscience de sa consommation réelle, mais qui déclenchera en outre la possibilité de bénéficier d'un service public de rénovation de l'habitat. Le projet qui sera issu de la conférence environnementale sur la transition énergétique proposera des outils propres à favoriser cette rénovation en même temps qu'un changement des comportements et une utilisation plus efficace de l'énergie ; puis viendront les dispositions, également relatives à la rénovation de l'habitat, qui figureront dans le projet de loi de Mme Duflot sur le logement. Tout devrait alors être prêt pour que la présente proposition de loi entre en vigueur, comme prévu, à partir de 2016.

Ce texte vise en deuxième lieu à étendre, outre la trêve hivernale, le nombre des bénéficiaires de tarifs sociaux. En effet, les dispositions réglementaires prises par le Gouvernement à cet effet il y a de cela quelques semaines demandent à être complétées par des dispositions législatives.

La proposition de loi vise par ailleurs à privilégier, au nom de la sobriété, l'effacement de consommation, notamment en période de pointe. Elle doit ainsi permettre aux agrégateurs d'effacement d'exercer convenablement leur métier.

Enfin, cette proposition vise à assouplir les conditions d'implantation de l'éolien terrestre dans notre pays, qui a pris un important retard dans ce domaine. En première lecture, le Gouvernement a en effet introduit des dispositions de nature à restaurer la confiance des investisseurs du secteur, dispositions auxquelles se sont ajoutés des signaux encourageants adressés à la filière du photovoltaïque.

Le Conseil d'État, que le Gouvernement a saisi à ma demande à l'issue de la première lecture, a souhaité que les résidences secondaires soient prises en compte dans le dispositif proposé par ce texte. Ainsi aucun logement n'en sera exclu, confirmant notre attachement à proposer un texte conforme à notre Constitution.

Comme je m'y étais engagé, je vous ai adressé peu après Noël la première mouture de mon amendement donnant une nouvelle rédaction de l'article 1er de cette proposition de loi. Sa version définitive, identique à quelques évolutions rédactionnelles près, a été mise en ligne hier.

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