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Une proposition de réforme de l'accès au droit (et de suppression du droit de péage de 35€...)

N° 4076

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 décembre 2011.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

sur l'accès au droit et à la justice

et sur les réformes à mettre en oeuvre dans ce domaine,

présentée par Mesdames et Messieurs

George PAU-LANGEVIN, Jean-Marc AYRAULT, Dominique RAIMBOURG et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et apparentés, députés.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'égalité devant la loi est un élément central du pacte républicain. Revendication et héritage essentiel de la Révolution, ce principe doit ouvrir à tous les mêmes droits. Il apparaît aujourd'hui inconcevable de le remettre en cause.

Toutefois, un droit n'a d'existence positive et subjective que s'il peut être défendu par le justiciable, que si ce dernier peut l'opposer. L'égalité devant la loi et l'égalité des droits a donc pour corollaire l'universalité de l'accès au droit et à la justice.

En conséquent, dès lors qu'un citoyen ne peut pas défendre ses droits, pour des raisons économiques, pour des raisons géographiques ou pour des raisons culturelles, c'est le principe d'égalité des droits qui est remis en cause. En réalité il se heurte à un droit confus et foisonnant, et à une justice chère et lointaine.

Quant aux réformes engagées depuis 2007, elles n'ont fait qu'éloigner les Français de leur justice. D'abord, la nouvelle carte judiciaire, inspirée par l'unique volonté de faire des économies, a élargi les déserts judiciaires dans certaines régions, entraînant une augmentation des frais de déplacement et éloignant de façon rédhibitoire les exclus des prétoires. Ensuite, des pans entiers de la procédure ont été privatisés et confiés aux diverses professions réglementées : des prestations jadis gratuites des greffes sont désormais facturées par ces professions. L'absence d'effort budgétaire et la stagnation du budget de la justice ralentissent les procédures, obligent les différents services à hiérarchiser les dossiers. Enfin la création impromptue d'une taxe de 35 euros sur les procédures juridiques a marqué le bilan du quinquennat de Nicolas Sarkozy, créant là de toutes pièces une nouvelle barrière à l'accès au droit.

La loi de 1991 sur l'accès au droit et à la justice répondait à la nécessité de donner à chaque justiciable les moyens de défendre ses droits. Les dispositifs qu'elle a créés ou favorisés ont vieilli (I), aussi la Commission des lois a adopté, à l'unanimité, un rapport d'information prenant acte de cet état des lieux et formulant un certain nombre de propositions, qui formeront l'axe de cette résolution et un moyen de les financer. Les marges de manoeuvre existent et le législateur dispose des moyens pour corriger en profondeur les politiques d'accès au droit, permettant ainsi à chaque justiciable de véritablement opposer ses droits quand ils sont bafoués (II).

I - L'insuffisance des dispositifs en place.

Il convient à ce stade de distinguer deux notions, l'accès au droit et l'accès au juge. L'accès au droit se constitue d'un ensemble de dispositifs permettant à tout Français d'avoir connaissance de ses droits et des voies pour les défendre. L'accès au juge, dit aussi accès à la justice, comporte l'ensemble des dispositifs permettant aux justiciables qui n'en ont pas les moyens de faire face aux frais de justice.

L'accès au juge.

La loi de 1991, qui met en place l'aide juridictionnelle (AJ), demeure une grande conquête sociale. Elle aura ouvert la porte des tribunaux à un très grand nombre de ménages qui n'y avaient pas accès. Au même titre que la CMU a généralisé l'accès aux soins, la loi de 1991 a généralisé l'accès au juge. Mais en 20 ans, la situation a changé et le système d'AJ n'a pas évolué. N'étant pas indexé sur l'inflation, son plafond est aujourd'hui relativement plus bas qu'il ne l'était. Il en est de même pour la rémunération des avocats, qui ne permet plus un traitement optimal des dossiers.

L'aide juridictionnelle est désormais défaillante d'une part car elle n'est accessible qu'aux justiciables très pauvres et d'autre part car la rémunération des avocats étant trop faible, ils ne peuvent consacrer à leurs dossiers d'AJ le temps nécessaire au bon traitement d'une affaire. L'AJ bénéficie ainsi à trop peu de ménages sans assurer une bonne défense. En outre, la crise générant du contentieux, elle augmente le nombre de bénéficiaires potentiels. Enfin, le gouvernement a mal géré la mise en place de la nouvelle procédure de garde à vue, cherchant à réaliser de petites économies plutôt qu'à remettre à plat le système pour répondre à l'obligation de présence effective de l'avocat aux auditions et aux permanences nocturnes.

Les assurances de protection juridique ne remplissent pas complètement leur rôle. Conçues pour faciliter l'accès au droit des classes moyennes notamment, ces clauses demeurent souvent méconnues malgré leur présence discrète dans de nombreux contrats d'assurance. Ainsi les compagnies encaissent des primes sans fournir réellement le service en contrepartie. Quand malgré tout, la protection est mise en oeuvre, tous les efforts sont faits pour éviter une phase juridictionnelle incertaine et onéreuse, en favorisant des conciliations qui peuvent être perçues par leur client comme peu satisfaisantes. Il conviendrait donc qu'une consultation juridique préalable par un avocat indépendant puisse éclairer l'assuré sur l'étendue de ses droits et de ses chances. Une grande campagne d'information sur le contenu de ces contrats et une meilleure lisibilité de ceux ci s'avère indispensable.

L'action de groupe en droit français, n'existe pas ce qui constitue une anomalie juridique et démocratique car elle faciliterait les initiatives des justiciables notamment pour les petits litiges en droit de la consommation et serait une source d'économies en évitant la multiplication des actions individuelles.

L'État ne s'est donc pas mis en mesure de faciliter l'accès au juge des populations fragiles en réformant l'AJ, des classes moyennes en repensant l'APJ et des consommateurs en introduisant l'action de groupe.

L'accès au droit.

Le bilan de l'accès au droit est tout aussi insatisfaisant. Selon l'article 53 de la loi du 10 juillet 1991, il comporte différents volets : l'information et l'orientation des personnes sur leurs droits et obligations, leur accompagnement dans les démarches et procédures, la consultation juridique et l'assistance à la conclusion d'actes. Ces programmes d'accès au droit s'adressent à l'ensemble des Français et sont mis en oeuvre soit par les associations, soit par les collectivités à travers les dispositifs de justice de proximité.

Le développement du réseau de proximité est aujourd'hui nécessaire pour combler les déserts que la réforme de la carte judiciaire a créés. Un réseau de Maisons de la justice et du droit s'est mis en place, doté de compétences juridictionnelles en matière de petite délinquance, de mise en oeuvre de mesures alternatives au traitement pénal et d'actions visant au règlement amiable des petits litiges civils. Celles ci pallient l'absence de tribunaux d'instance avec le concours des collectivités locales mais demeurent trop rares et mal équipées.

En parallèle, les collectivités ont fait des efforts conséquents pour faciliter l' accès au droit pour les populations qui sont culturellement et socialement éloignées de ce type de démarche: les Points d'accès au droit (PAD) se sont donc développés dans les quartiers populaires et se veulent, selon la convention cadre qui les régit, des « lieux d'accueil gratuits permanents permettant d'apporter à titre principal une information de proximité sur leurs droits et devoirs ou une aide aux personnes ayant à faire face à des problèmes juridiques ou administratifs ». Mais il s'agit là en fait un transfert de charges au détriment des collectivités.

La baisse des moyens de la justice incite les présidents de Tribunaux à rapatrier dans les TGI les greffiers mis à disposition des MJD ce qui, conjugué à l'étranglement financier des collectivités, accentue les difficultés de fonctionnement de ces structures pourtant essentielles pour l'accès géographique et culturel au droit.

II. - Des solutions, des marges de manoeuvre et un financement autonome.

Il s'agira, dans cette résolution, de proposer une réforme des dispositifs d'accès à la justice et des réseaux d'accès au droit.

L'accès à la justice.

L'objectif est d'élargir l'accès à la justice pour garantir, conformément aux principes fondamentaux du droit, la possibilité pour chacun de faire juger sa cause par un tribunal indépendant et impartial.

Les plafonds d'ouverture des droits à l'aide juridictionnelle totale seront rehaussés au niveau du SMIC et indexés sur ses augmentations. Les permanences organisées par les Barreaux conformément à l'art 91 décret n° 91-1266 portant application de la loi du 10 juillet 1991 seront élargies à certaines audiences où les justiciables se présentent souvent seuls avec des conséquences graves pour eux et pour la collectivité, comme celles qui traitent les procédures d'expulsions

Pour les justiciables situés au dessus de ce seuil, l'aide juridictionnelle partielle devra être remise à plat, avec une référence tarifaire pour chaque type de procédure : Les bénéficiaires devront payer à leur avocat et aux autres auxiliaires de justice une participation déterminée en liaison avec les structures professionnelles préalablement, selon leurs revenus et la nature de l'affaire. La rémunération des avocats sera aussi intégralement revue pour tenir compte du temps nécessaire au traitement de l'affaire.

L'assurance de protection juridique (APJ) sera étendue aux procédures non juridictionnelles et explicitée en sorte que les justiciables puissent faire valoir les clauses de prise en charge en connaissance de cause et qu'ils puissent bénéficier d'une consultation gratuite par un avocat afin de choisir la solution juridique la plus adaptée à leurs intérêts.

Les consommateurs pourront utiliser l'action de groupe pour faire face à des procédures longues et coûteuses pour des enjeux financiers souvent modestes. Il s'agit ainsi de rééquilibrer les contrats dont les clauses protègent encore trop les professionnels, pour tous les contentieux, y compris les contentieux de masse. La proposition de loi d'Arnaud Montebourg du 15 février 2007 visant à l'introduction de l'action de groupe en France précisait : « l'absence d'accès gratuit au droit ou à la décision judiciaire, le labyrinthe procédural, le coût de la justice, l'hermétisme des règles juridiques, conduisent le particulier ou le citoyen isolé à renoncer à toute action, abandonnant ainsi au professionnel le bénéfice de sa faute. Il s'agit là d'un encouragement inacceptable à la violation de l'État de droit. » Notons par ailleurs que l'action de groupe tend à diminuer les dépenses d'aide juridictionnelle en réduisant le nombre de procédures parallèles qui concernent la même affaire.

Certains publics ont du mal à exercer leurs droits en justice à raison de leur handicap ou de leur statut, il conviendra : pour les handicapés d'étendre les dispositifs de traduction des audiences par des interprètes professionnels en langue des signes. Enfin, il s'agira de garantir l'accessibilité effective de tous les lieux de justice aux handicapés moteurs.

L'accès au droit.

Une politique publique d'accès au droit a vocation à viser deux publics : d'une part les justiciables éloignés des tribunaux dans les zones rurales, soit ceux des zones urbaines ou périurbaines défavorisées, de plus en plus considérée comme des déserts judiciaire et juridique. Ainsi la Seine-Saint-Denis, en raison du faible nombre d'avocats au barreau de Bobigny, d'une population défavorisée en grand nombre et d'un tribunal surchargé mérite un effort tout particulier sur ce point.

Un maillage plus fin du territoire s'impose pour atténuer les conséquences de la désastreuse réforme de la carte judiciaire et pour assurer une présence des professions du droit dans les quartiers en difficulté où l'accès au droit est un luxe. À cet effet, il importe de revoir la composition et les pouvoirs des comités départementaux de l'accès au droit, de mettre en place un schéma national d'implantation des Maisons de la justice et du droit, d'accroître l'implication de toutes les professions concernées et de garantir la présence de personnels de justice dans ces pôles de proximité, greffiers et juges notamment.

Pour ceux qui ont un accès restreint à l'information juridique à raison de leur handicap, il conviendra également de développer les permanences d'auxiliaires de justice en langue des signes et de garantir l'accessibilité effective de celles ci aux handicapés moteurs.

Les demandeurs d'asile ont, comme tout étranger non admis ou reconduit à la frontière, des droits. Mais leur méconnaissance du système juridique français et de leurs droits les rend particulièrement vulnérables. Un droit d'accès permanent à toutes les zones d'attente devra être attribué aux associations spécialisées pour les conseillers. Des permanences d'avocats y seront également créées.

Un financement autonome et équitable.

La mise en place nombre de ces mesures n'engage aucune dépense supplémentaire, certaines, telles que l'action de groupe, permettant même de faire des économies. Il est donc possible de revoir intégralement l'accès à la justice, de le rendre plus équitable, sans que le coût soit excessif pour la collectivité. Quant aux dépenses inévitables qui seraient malgré tout engagées, il existe plusieurs sources de financement possibles à l'instar, par exemple, de celle envisagée par la Commission des Lois dans le rapport 3319, qui préconise un rehaussement de 3,5 % les droits d'enregistrement des actes opérant une mutation de biens ou traduisant une modification importante dans la vie d'une société : l'assiette est très large et donc la taxation relativement indolore. D'autres possibilités que la création d'une nouvelle taxe touchant les plus modestes existent permettant de revoir intégralement l'accès à la justice et de le rendre plus équitable.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Article unique

L'Assemblée nationale,

Vu l'article 34-1 de la Constitution,

Vu l'article 136 du Règlement,

Vu, l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution »,

Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique,

Vu le décret n° 91-1266 portant application de la loi du 10 juillet 1991,

Vu les articles L. 211-10 et L. 127-2 à L. 127-2-3 du code des assurances,

Vu la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées,

Vu le rapport d'information de la commission des lois n° 3319 d'avril 2011, L'accès au droit et à la justice : une nécessité pour une société démocratique,

Considérant que les mécanismes actuels de l'aide juridictionnelle ne sont plus en mesure de permettre une défense efficace et couvrant suffisamment les besoins existants, en raison d'abord de la faiblesse des plafonds de ressources fixés pour y être admissible, ensuite de l'imprécision des montants à prévoir par le justiciable en cas d'aide juridictionnelle partielle, enfin des modalités périmées de rémunération prévues pour les auxiliaires de justice,

Considérant que le traitement des dossiers par les bureaux d'aide juridictionnelle n'est pas harmonisé, qu'ils manquent de personnels et spécifiquement de magistrats en activité pour les présider,

Considérant que les permanences d'avocats régies par l'article 91 du décret n° 91-1266 portant application de la loi du 10 juillet 1991 sont insuffisantes, d'une part dans leur champ d'application où elles doivent être étendues aux procédures non juridictionnelles, d'autre part sur le territoire où de nombreux barreaux ne sont pas parties à ces conventions,

Considérant que l'action de groupe doit être envisagée comme une partie d'un dispositif visant à garantir l'accès au droit et l'équilibre entre les parties, essentiellement pour protéger les consommateurs trompés ou déçus qui ne peuvent affronter seuls des procédures longues et coûteuses,

Considérant que la nouvelle carte judiciaire a accentué les zones mal couvertes, dans les banlieues et dans les territoires ruraux, que les Maison de la justice et du droit (MJD) installées suivant la bonne volonté des parties, ne sont pas réparties de manière systématiques pour couvrir tous les besoins et bénéficient de moyens insuffisants,

Considérant que la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ne garantit pas obligatoirement l'accès à la justice pour les handicapés moteurs, ni une mise à disposition systématique d'interprètes en langues des signes pour les parties sourdes et muettes,

Considérant que les demandeurs d'asile en zones d'attente n'ont pas tous accès à un conseil par une association ou un avocat de permanence,

Considérant qu'il existe d'autres pistes pour financer l'accès au droit que la création d'une nouvelle taxe ou la prorogation de la taxe sur les procédures judiciaires, que notamment une taxation additionnelle minime sur les actes portant mutation de biens immobiliers, ou cessions de droits sociaux permettrait de couvrir les besoins mieux qu'une taxe sur des justiciables modestes obligés d'introduire une procédure pour faire respecter leurs droits,

Concernant l'accès à la justice,

Juge urgente une réévaluation du seuil d'ouverture des droits à l'aide juridictionnelle à la hauteur du SMIC pour l'aide juridictionnelle totale,

Propose d'augmenter le seuil de revenus ouvrant droit à l'aide juridictionnelle partielle et de fixer le montant de la contribution exigible du justiciable, en liaison avec les organisations professionnelles,

Préconise de nouvelles modalités d'indemnisations des avocats pour l'aide juridictionnelle, basées sur le temps consacré aux dossiers,

Propose de rendre effectif le droit à l'assistance juridique dans les procédures non juridictionnelles et notamment la réparation des dommages corporels, en étendant à toutes les procédures de réparation amiable comme l'article 64-2, de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, les dispositions de l'art L. 211-10 du code des assurances soit l'obligation d'informer la victime qu'elle peut se faire assister d'un avocat aux frais de son assureur,

Suggère de la rendre plus efficiente l'assurance de protection juridique, en informant clairement l'assuré de son existence dans le contrat, en explicitant ses clauses, afin d'éviter que les justiciables français en souscrivent plusieurs similaires sans le savoir, en leur laissant le libre choix de leur avocat en cas d'ouverture de procédure, en leur garantissant le bénéfice d'une consultation gratuite par un conseil extérieur à la société en cas de sinistre,

Préconise de nouvelles modalités de recrutement et de formation des présidents des bureaux d'aide juridictionnelle afin de favoriser le recrutement de magistrats en poste et une modification et harmonisation de la liste des pièces à fournir pour demande d'aide juridictionnelle,

Juge urgente, l'introduction en droit français de l'action de groupe pour les litiges de consommation ou de santé en permettant d'admettre tous les consommateurs concernés au bénéfice du jugement rendu,

Exige la garantie d'accès des handicapés moteurs dans tous les lieux de justice, et l'extension des dispositifs de traduction et d'interprétariat en langue des signes tant dans les enceintes de police que de justice,

S'agissant de l'accès au droit,

Propose une réorganisation et une extension des permanences de conseil ou d'avocats, y compris dans toutes les zones d'attentes fixes où les migrants et demandeurs d'asile ne peuvent défendre leurs droits avec efficacité sans conseils juridiques avisés,

Demande la mise en place d'un schéma directeur de l'accès au droit, obligeant toutes les professions à y participer, la création d'un Conseil national de l'accès au droit et une nouvelle composition des CDAD, laissant plus de place aux collectivités qui participent de plus à leur financement,

Réclame la garantie des droits des handicapés moteurs concernant leur accès aux permanences d'auxiliaires de justice, ceux des sourds et malentendants en y étendant les dispositifs de traduction et d'interprétariat en langue des signes,

S'agissant du financement de ces mesures,

Propose de supprimer l'article 1635 bis Q du code général des impôts, instaurant une taxe pour l'aide juridictionnelle de 35 € à chaque nouvelle procédure,

Engagera une réflexion visant à financer ces propositions de façon autonome, sur la base d'une assiette très large donc plus juste, sur le modèle des propositions du rapport 3319 de la commission des lois.

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