Par andre.icard le 03/06/08

La régularisation d'une requête en annulation d'une décision implicite de rejet ne contenant l'exposé d'aucun moyen est possible dans les deux mois suivant le jour où les motifs ont été communiqués sur demande formulée dans le délai de recours contentieux. Dans un arrêt en date du 10 décembre 2007, la Cour administrative d'appel de Nancy précise que l'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen tendant à l'annulation d'une décision implicite de rejet peut, s'il a saisi l'administration d'une demande de communication des motifs de cette décision, régulariser sa requête jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués suite à sa demande expresse formulée dans le délai de recours contentieux.

TEXTES : Code de justice administrative

-Article R.222-1 : « Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris et les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours peuvent, par ordonnance :

1° Donner acte des désistements ;

2° Rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative ;

3° Constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur une requête ;

4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ;

5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l'article L. 761-1 ou la charge des dépens ;

6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision passée en force de chose jugée ou à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 ;

7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

Les présidents des cours administratives d'appel et les présidents des formations de jugement des cours peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter les conclusions à fin de sursis à exécution d'une décision juridictionnelle frappée d'appel et les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1° à 6° du présent article. Ils peuvent, de même, annuler une ordonnance prise en application des 1° à 5° du présent article à condition de régler l'affaire au fond par application de l'une de ces dispositions. »

-Article R.411-1 : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge.

L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. »

-Article 5 de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. »

JURISPRUDENCE : Conseil d'Etat, 5 / 3 SSR, du 17 juin 1992, 107021, publié au recueil Lebon : « (...) Considérant que la demande d'admission au bénéfice de l'article 69 c de la loi du 13 juillet 1972 présentée par M. X... a été rejetée par une décision implicite acquise le 26 décembre 1988 ; qu'en application de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979, M. X... a, dans le délai de recours, demandé au ministre de la défense de lui communiquer les motifs de cette décision implicite de rejet ; qu'une telle demande a eu pour effet, en vertu de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 de proroger le délai de recours jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui avaient été communiqués ; que le ministre de la défense a répondu à cette demande, en confirmant, par une décision explicite motivée, en date du 7 avril 1989, le rejet de la demande de M. X... ; que celui-ci a déféré au Conseil d'Etat, par une requête enregistrée le 25 avril 1989, dans le délai de recours contentieux, la décision implicite du 26 décembre 1988 et la décision explicite confirmative du 7 avril 1989 ; que le ministre de la défense n'est pas fondé à soutenir que cette requête est tardive ; (...) »

Par andre.icard le 11/12/07

Aux moyens d'ordre public communs aux différents types de recours contentieux devant le juge administratif s'ajoutent des moyens d'ordre publics propres au recours de pleine juridiction. Pour mémoire, un moyen d'ordre public (incompétence de l'auteur de l'acte, défaut d'intérêt ou de qualité pour agir, expiration du délai de recours contentieux, entrée en vigueur rétroactive d'un acte réglementaire, méconnaissance du champ d'application de la loi, application d'une loi d'amnistie, non respect de l'autorité absolue de la chose jugée ...) est un moyen qui doit être automatiquement soulevé par le juge administratif malgré la règle de l' « ultra petita » (règle selon laquelle le juge ne peut statuer au-delà de la demande des parties) et même si le requérant ne l'a pas invoqué. (Conseil d'Etat, 15 juillet 2004, Chabaud ). Le juge administratif peut également accorder le sursis à exécution d'une décision sur ce fondement dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dés lors que le moyen relevé d'office paraît de nature à justifier son annulation. Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, 21 novembre 1990, Société S.A.P.O.D. Adic, requêtes n° 111489, n° 111494, publié aux Tables du Recueil Lebon : « (...) Considérant, en deuxième lieu, que ledit jugement énonce que le préjudice dont se prévaut l'association "Urbanisme ou Environnement ?", et qui résulterait pour elle de l'exécution du permis de construire litigieux, présente un caractère de nature à justifier le sursis à exécution de cette décision, et que l'un au moins des moyens invoqués ou à examiner d'office par le juge dans le recours pour excès de pouvoir dirigé contre ladite décision paraît de nature, en l'état du dossier, à justifier son annulation ; qu'ainsi, le jugement est suffisamment motivé ;

Considérant, en troisième lieu, qu'à supposer même que le tribunal administratif se soit fondé pour ordoner le sursis à exécution de la décision litigieuse, sur un moyen d'ordre public soulevé d'office, cette circonstance ne serait pas de nature à entacher son jugement d'irrégularité;(...) »

- Ainsi en matière de contentieux de pleine juridiction également appelé contentieux de l'indemnisation, le juge peut relever d'office le moyen tiré de l'absence du ministère d'avocat rendu obligatoire par l'article R. 431-2 du code de justice administrative qui dispose que : « Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, soit par un avoué en exercice dans le ressort du tribunal administratif intéressé, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat.

La signature des requêtes et mémoires par l'un de ces mandataires vaut constitution et élection de domicile chez lui. »

L'article R.431-3 de ce même code précisant que : « Toutefois, les dispositions du 1er alinéa de l'article R. 431-2 ne sont pas applicables :

1º Aux litiges en matière de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de contravention de grande voirie ; 2º Aux litiges en matière de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de taxes assimilées ;

3º Aux litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi que les agents ou employés de la Banque de France ;

4º Aux litiges en matière de pensions, d'aide sociale, d'aide personnalisée au logement, d'emplois réservés et d'indemnisation des rapatriés ;

5º Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant ;

6º Aux demandes d'exécution d'un jugement définitif. »

Cependant, le Conseil d'Etat considère dans un arrêt Conseil d'Etat, Section, 27 janvier 1989, Chrun, requête n° 68448, publié au Recueil Lebon que cette irrecevabilité ne peut être opposé que si le requérant, préalablement invité par le juge à régulariser sa requête en recourant au ministère d'un avocat, s'est abstenu de donner suite à cette invitation. « (...) Considérant que l'irrecevabilité tirée de leur présentation sans le ministère d'un avocat ne peut être opposée à des conclusions soumises à cette obligation, -sous réserve de l'application aux pourvois en cassation devant le Conseil d'Etat des dispositions de l'article 57-10 ajouté par le décret n° 88-905 du 2 septembre 1988 au décret du 30 juillet 1963 modifié- que si le requérant, d'abord invité à régulariser son pourvoi par le recours au ministère d'un avocat, s'est abstenu de donner suite à cette invitation ; que, par suite, le jugement attaqué, qui retient cette irrecevabilité sans que M. CHRUN ait été préalablement invité à recourir au ministère d'un avocat, doit être annulé en tant que, par son article 2, il a rejeté les conclusions susanalysées; (...) »

- En matière de contentieux contractuel, le juge peut également relever d'office le moyen tiré de l'utilisation d'une procédure de passation d'un marché public non prévue par la loi : Conseil d'Etat, Section, 29 janvier 1982, Martin, requête n° 19926, publié au Recueil Lebon « (...) Considérant qu'il résulte de l'instruction que pour faire procéder à l'installation du chauffage central dans son groupe scolaire, la commune de Moussy-le-Neuf a conclu avec M. Martin, entrepreneur, un marché de gré à gré de 49 392 F accompagné de cinq mémoires d'achat sur factures portant le montant total du marché à 79 369,79 F hors taxes ; que le recours à cette procédure constitue une méconnaissance volontaire des dispositions des articles 279 et 310 du code des marchés publics régissant les contrats passés par communes de moins de 5 000 habitants qui faisaient obligation à la commune de Moussy-le-Neuf de procéder à une adjudication ou à un appel d'offres ouvert dès lors que le montant du marché dépassait 50000 F; que, par suite, le contrat passé entre ladite commune et M. Martin est nul et n'a pu faire naître aucune obligation à la charge de l'entrepreneur;(...) »

- En matière de contentieux de la responsabilité administrative, le juge peut relever d'office le moyen tiré de l'application de la responsabilité sans faute : Conseil d'Etat, Section, 24 juin 1961, Chevalier, p. 431 ainsi que le moyen tiré de la question de la détermination de la personne responsable du dommage : Conseil d'Etat, Assemblée, 13 juillet 1962, Ministre de la santé publique et de la population c/ Lastrajoli, p. 507.

Mais ne constituent pas des moyens d'ordre public en matière de contentieux de pleine juridiction l'absence de décision préalable au recours de plein contentieux ainsi que la méconnaissance du champ d'application d'un contrat. Ces moyens doivent donc être soulevés à l'initiative du requérant ou du défendeur au recours.

Par andre.icard le 07/12/07

Le moyen peut-être irrecevable lorsque le juge saisi est incompétent pour l'apprécier, où bien lorsque les délais de recours étant dépassés le justiciable est forclos, ou en cas d'absence de décision préalable obligatoire s'agissant par exemple d'un contentieux de l'indemnisation à l'exception d'un contentieux de travaux publics ou lorsque le moyen soulevé tiré d'une prétendue méconnaissance de la loi n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.(Conseil d'Etat, Section, 7 mars 1969, ville de Lille, requête n° 70735, publié au Recueil Lebon).

Par andre.icard le 06/12/07

Le « moyen manquant en fait » est un moyen soulevé par les parties devant le juge administratif, qui invoque un ou des faits qui sont matériellement inexistants. Par exemple, dans l'arrêt Conseil d'Etat, 3 / 6 SSR, 2 octobre 1968, ville du Vésinet, requête n° 73331, publié au Recueil Lebon, le Conseil d'Etat indique que « (...) si les requérants allèguent subsidiairement devant le Conseil d'Etat, que le permis de construire susmentionné autoriserait la construction d'un bâtiment d'une hauteur supérieure à celle qui est fixée par le cahier des charges du 10 mai 1863 fixant les conditions spéciales imposées aux acquéreurs de lots dans le parc du Vésinet, il résulte de l'instruction que ledit cahier des charges ne contient aucune disposition relative à la hauteur des bâtiments d'habitation ; qu'ainsi en tout état de cause, le moyen susinvoqué manque en fait.(...) ». Il suffit ainsi que le concluant en réponse ou en réplique indique dans son mémoire que le moyen manque en fait pour que le juge administratif puisse, après un examen attentif, le rejeter.

Par andre.icard le 19/11/07

Il s'agit d'un motif qui ne peut avoir aucune influence sur le litige, parce que le raisonnement qu'il entraîne est sans rapport avec celui-ci ou fondamentalement inapplicable en l'espèce. Le moyen inopérant est sans conséquence possible et doit être écarté du débat. Par exemple, le moyen tiré d'une atteinte au droit de mener une vie familiale normale est inopérant pour contester le refus de renouveler un titre de séjour en qualité d'étudiant. (voir Conseil d'Etat, 2ème et 7ème Sous section, 8 juin 2007, requête n° 298802). Le moyen inopérant est donc sans portée et " ne peut être utilement évoqué " précise le Conseil d' Etat. A propos d' un texte inapplicable (voir Conseil d'Etat, 5 mars 1976, Carlier, Recueil Lebon, page 132) ou d'une incompétence soulevée à tort (voir Conseil d'Etat, 2 octobre 1970, Gaillard, Recueil Lebon, page 553). Il faut noter que le fait qu'un moyen soit inopérant ne dispense pas le juge administratif de se prononcer sur un tel moyen, ne serait-ce que pour le déclarer inopérant ( Conseil d' Etat, 21 octobre 1988, Eglise de scientologie, Recueil Lebon, page 354 ) ou pour reconnaître sa validité ( Conseil d' Etat, 23 décembre 1988, A.V.N.E. des Bouches du Rhône, Recueil Lebon, page 462 ). Mais un jugement peut être reconnu régulier, même s'il a laissé sans réponse un moyen inopérant dès lors que la solution qu'il donne est néanmoins juridiquement correcte (Conseil d' Etat, 25 mars 1960, Boileau, Receuil Lebon, page 234 et Conseil d' Etat, 10 juillet1964, Ducret, Recueil Lebon, page 397 ).

BIBLIOGRAPHIE : d'après l'excellent ouvrage " Procédure des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel " , de Christian Gabolde, cinquième édition 1991, Editions Dalloz. ( Pages 154 - paragraphe 386 bis et page 396 - paragraphe 1042).

Par andre.icard le 05/10/07

Les moyens de légalité externe et les moyens de légalité interne relèvent de causes juridiques distinctes. (Légalité externe: incompétence de l'auteur de l'acte, vices de formes et de procédure sucseptibles d'en affecter la légalité et légalité interne: violation de la règle de droit [Traité, Constitution, loi, règlement, acte communautaire..., principe général du droit,...], de l'erreur de droit ou de fait et du détournement de pouvoir). Ainsi, si lors de l'introduction de la requête le demandeur a soulevé un seul de ces moyens de légalité soit interne soit externe, il ne pourra plus après l'expiration du délai de recours contentieux soulever l'autre. (Conseil d'Etat Sect. 20 février 1953, Société Intercopie et Conseil d'Etat Assemblée 15 juillet 1954, Société des Aciérie et forges de Saint-François). Si seuls des moyens de légalité externe ont été soulevés, il ne sera plus possible après l'expiration du délai de recours contentieux de soulever des moyens de légalité interne (Conseil d'Etat Sect. 23 mars 1956, Dame veuve Ginestet). Inversement, si seuls des moyens de légalité interne ont été soulevés, il ne sera plus possible après l'expiration du délai de recours contentieux de soulever des moyens de légalité externe (Conseil d'Etat Assemblée, 13 juillet 1965 , Gauthier et Conseil d'Etat 23 septembre 1988, Dame Le Goff). Dans ces cas l' administration soulèvera dans son mémoire en défense l'irrecevabilité de ces moyens qui constituent des causes juridiques nouvelles.

RECOMMANDATION : il faut absolument que le requérant invoque à l'appui de sa requête déposée dans le délai de recours contentieux de deux mois au moins un moyen de légalité externe et au moins un moyen de légalité interne. Ainsi, tout autre moyen de légalité externe ou interne pourra être soulevé après l'expiration du délai de recours contentieux. (Conseil d'Etat 3 avril 1987, Capfort, requête n° 70741) .

IMPORTANT: les moyens d'ordre public peuvent être soulevés à tout moment.

MODELE (EXTRAIT)

(...) DISCUSSION DE LA VALIDITE DE L'ARRETE ATTAQUE

I) -L'arrêté est illégal en la forme : les moyens de légalité externe

1)- incompétente: lorsque la décision a été prise par un agent de l'administration qui n'avait pas (ou plus) le pouvoir de prendre la décision.

L'incompétence peut être « ratione materiae » en fonction de l'objet de l'acte, « ratione loci » en fonction du territoire ou « ratione temporis » en fonction du temps.

2)- vice de forme et de procédure : lorsque la décision a été prise en méconnaissance de l'accomplissement des formalités et procédures auxquelles était assujetti l'acte administratif. Le juge ne sanctionne que l'inobservation de formalités substantielles. (Défaut de consultation d'un organisme dont l'avis doit éclairer l'administration par exemple ou insuffisance ou défaut de motivation etc....).

II) -L'arrêté est illégal au fond : les moyens de légalité interne

1)- le détournement de pouvoir: lorsque l'autorité administrative agit dans un but étranger à l'intérêt général ou tout en poursuivant l'intérêt général ne suit pas l'objectif assigné à la mesure litigieuse ou lorsqu'il y a détournement de procédure etc....

2)- la violation de la loi : lorsque l'autorité administrative viole non seulement la loi mais aussi la Constitution, les déclarations de droit, les préambules, un principe général du droit, une ordonnance, un décret ou un arrêté, la chose jugée, un traité ou un accord international etc....

3)- l'illégalité de l'objet : lorsque l'autorité administrative ne pouvait prendre la décision attaquée. (Par exemple un permis de construire ne peut autoriser en même temps l'occupation du domaine public).

4)- l'erreur de droit : lorsque l'autorité administrative a commis une erreur dans son raisonnement juridique.

5)- l'erreur de fait : lorsque l'autorité administrative a commis une erreur dans l'exactitude matérielle des faits et leur qualification juridique que le juge contrôle de façon exhaustive.Lorsque l'autorité administrative dispose d'un pouvoir discrétionnaire, le juge ne contrôle dans la qualification juridique des faits que l'erreur manifeste d'appréciation.(...)

Par andre.icard le 20/09/07

Un moyen d'ordre public est un moyen de légalité externe ou interne qui doit être automatiquement soulevé par le juge administratif malgré la règle de l'ultra petita et même si le requérant ne l'a pas invoqué. (Conseil d'Etat, 15 juillet 2004, Chabaud ). Il peut s'agir du juge de première instance, du juge d'appel, du juge de cassation ou du juge des référés. (Conseil d'Etat, 25 Janvier 1995, Ministre de l'équipement ). Les moyens d'ordre public peuvent également être soulevés par le requérant après l'expiration du délai de recours contentieux échappant ainsi à la jurisprudence du Conseil d'Etat Société Intercopie du 20 Février 1953, ou pour la première fois en appel. L'incompétence de l'autorité signataire d'une décision administrative, le défaut d'avis conforme, le défaut de consultation de certains organismes ou la méconnaissance du champ d'application de la loi sont les moyens d'ordre public le plus fréquemment rencontrés dans le contentieux de l'excés de pouvoir. Le juge administratif communique alors les moyens d'ordre public qu'il soulève aux parties et leur fixe un délai pour y répondre. (Article R.611-7 du code de justice administrative).