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LA DELEGATION PENALE AU SEIN DES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

A l'instar du chef d'entreprise, personnellement responsable des délits involontaires commis dans l'entreprise , le dirigeant d'une personne morale de droit public, à qui incombe le respect de la réglementation sauf disposition législative, réglementaire ou statutaire contraire, est a priori responsable de ce type d'infractions commises au sein de la personne morale : dès lors qu'il lui appartient de prendre les mesures nécessaires pour les prévenir, leur commission engage a priori sa responsabilité. Il en est ainsi en particulier pour les infractions au Code du travail , de même pour tout délit d'imprudence qui peut être retenu cumulativement avec les infractions en matière d'hygiène et de sécurité au travail . Or, il est manifeste qu'il est dans la plupart des cas rigoureusement impossible pour l'exécutif d'une collectivité locale ou de l'une de ses émanations de veiller personnellement au respect par l'ensemble des agents de la collectivité de la réglementation applicable, cette impossibilité étant à la fois d'ordre intellectuelle, compte tenu de la technicité de ladite réglementation, et d'ordre matériel, compte tenu de l'impossibilité d'assumer personnellement la surveillance des activités exposant les agents de la collectivité ou des tiers.

A cet égard, la juridiction répressive a progressivement fait application aux dirigeants de personnes morales de droit public de sa jurisprudence sur l'effet exonératoire d'une délégation de pouvoirs (I). Mais, dans la mesure où le droit administratifs n'autorise que les délégations de pouvoirs entre organe des personnes morales de droit public, et non vers les chefs de services qui assument pourtant la direction opérationnelle des activités de service ou de travaux publics, l'idée semble s'être installée de l'impossibilité de mettre en place des délégations des élus vers l'administration. Or, la juridiction répressive ne s'estime pas tenue, pour analyser l'existence, la validité et la portée d'une délégation pénale, par la distinction existant en droit public entre délégation de pouvoirs et délégation de signature (II).

I L'EXONERATION DE RESPONSABILITE EN CAS DE DELEGATION DE POUVOIRS

Il est désormais bien établi que la mise en cause de la responsabilité pénale d'un chef d'entreprise pour des faits dont il pouvait ignorer l'existence, peut être écartée lorsqu'une délégation de pouvoirs a été consentie à un subordonné dans certaines conditions, qui ont été précisées clairement par cinq arrêts importants du 11 mars 1993 (Bull. crim. 1993, n° 112). Ces arrêts consacre la généralisation de la délégation de pouvoir, en disposant que “sauf si la loi en dispose autrement, le chef d'entreprise, qui n'a pas personnellement pris part à la réalisation de l'infraction, peut s'exonérer de sa responsabilité s'il apporte la preuve qu'il a délégué ses pouvoirs à une personne pourvue de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires”.

Il est en revanche moins notoire que les dirigeants des personnes morales de droit public peuvent également bénéficier de l'exonération de responsabilité par la mise en cause directe d'agents subordonnés.

La Cour de cassation a ainsi retenu la responsabilité exclusive du directeur général des services techniques d'une commune à la suite d'un accident survenu au sein du service, dès lors qu'il incombait à l'intéressé de pourvoir, sous l'autorité du maire, à la mise en oeuvre des règles et de sécurité. Si l'intéressé ne disposait pas à proprement parler d'une délégation de pouvoir, un décret du 18 juin 1983 et une note de service le chargeait, « en sa qualité de chef de service, d'assurer sous la responsabilité du maire la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité ».

(Cass. crim., 22 févr. 1995 : Bull. crim. 1995, n° 82 ; JCP G 1995, II, 22730, obs. G. Proutière-Maulion).

Il lui incombait à ce titre « de rappeler la nécessité de respecter ces règles même dans le cas d'opérations courantes et de mettre en oeuvre des dispositifs permettant d'en vérifier l'observation sur les chantiers, notamment par des contrôles périodiques ; s'étant abstenu d'y procéder, il a contribué à la réalisation de l'accident ».

La Cour de cassation a affirmé plus clairement encore que les délégations de compétence au sein de l'Administration sont susceptibles de produire des effets exonératoires en matière pénale, l'appréciation de l'étendue de la délégation et de ses effets exonératoires relevant de l'appréciation souveraine des juges du fond (Cass. crim., 15 juin 1999 : JCP G 2000, II, 10292, note Guihal. – Adde les termes du CGCT, art. L. 2123-34).

Le bénéficiaire d'une délégation, dès lors qu'il est pourvu de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires, a la qualité de représentant de la personne morale au sens de l'article 121-2 du Code pénal et peut donc engager la responsabilité pénale de cette dernière (Cass. crim., 9 nov. 1999 : Bull. crim., n° 252, obs. Véron ; D. pén. 2000 comm. n° 56 ; Rev. sc. crim. 2000, p. 600, obs. Bouloc. – 14 déc. 1999 : Bull. crim., n° 306).

La jurisprudence n'a fait aucune distinction quant aux conditions de validité des délégations de pouvoirs ayant un effet exonératoire en matière pénale, appliquant le même régime juridique aux personnes morales de droit public et de droit privé.

Le régime de la délégation de pouvoirs n'est pas prévu par les textes, mais les juges ont défini, en fonction des espèces et au fur et à mesure des décisions, les conditions applicables.

Trois types de conditions cumulatives doivent être réunies portant sur les caractères de la délégation de pouvoirs, le délégant et le délégataire.

S'agissant en premier lieu des conditions relative à la délégation, celle-ci doit être déterminée, précise et sans ambiguïté .

Elle ne peut concerner des pouvoirs spécifiquement octroyés par la loi à un organe déterminé.

Si la délégation peut être consentie dans le silence des statuts de la personne morale, ceux-ci peuvent l'interdire ou la subordonner à certaines conditions.

S'agissant ensuite des conditions relatives au délégant, le délégataire doit avoir été investi par le dirigeant de la personne morale ou des intermédiaires hiérarchiques via des subdélégations .

De surcroît, le délégant doit diriger une entité importante. Si l'entité est de taille trop modeste et que le dirigeant est en mesure de veiller lui-même au respect de la règlementation, la délégation de pouvoirs pourrait ne pas être valable.

S'agissant enfin des conditions relatives au délégataire, il doit :

- être un préposé du délégant ;

- être l'unique délégataire pour les pouvoirs qui lui ont été conférés ;

- disposer de l'autorité, des compétences et des moyens nécessaires à l'exécution de sa mission ;

- être valablement informé du contenu de la délégation.

Le délégataire n'a pas en principe à donner son accord pour que la délégation de pouvoirs soit valable. En revanche, le refus formellement exprimé de la délégation rend cette dernière inopérante .

II L'AUTONOMIE DU DROIT PENAL S'AGISSANT DE LA DELEGATION DE POUVOIRS

Le juge pénal peut interpréter et apprécier la légalité des délégations de pouvoir et de signature au sein d'une personne morale de droit public puisque selon les dispositions de l'article 111-5 du nouveau Code pénal « les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui lui est soumis ».

Or le juge pénal n'est pas tenu par la distinction, opérée en droit administratif, entre la délégation de pouvoirs et la délégation de signature.

L'autonomie du droit pénal justifie une appréciation judiciaire distincte des conditions de la responsabilité, dût-elle s'éloigner des solutions généralement retenues en droit administratif.

Ainsi, il ressort de la jurisprudence encore peu développée des juridictions répressives que tant les délégations de pouvoir, par lesquelles le délégant se dessaisit de manière permanente et ne peut plus évoquer l'affaire tant que la délégation est en vigueur (CE, sect., 5 mai 1950, Buisson : Rec. CE, p. 258) comme les délégations de signature, par lesquelles le délégataire agit au nom et sous la responsabilité du délégant, qui n'est pas dessaisi de sa compétence (CE, 2 déc. 1892, Mogambury : Rec. CE, p. 836, concl. Romieu), peuvent être, l'une comme l'autre, considérées comme des délégations de pouvoirs au sens pénal.

La distinction entre la délégation de pouvoirs et la délégation de signatures faite par le droit administratif n'apparaît ainsi guère dans la jurisprudence pénale (J.-M. Rainaud, L'exonération de la responsabilité pénale des décideurs publics : Rev. pénit. 2004, p. 71.)

II.1 LA DELEGATION DE POUVOIRS ADMINISTRATIVE VAUT A PRIORI DELEGATIONS DE POUVOIRS AU SENS PENAL, SAUF EXCEPTION

L'hypothèse de la délégation de pouvoir est celle qui peut le plus aisément produire des effets en droit pénal dans la mesure où elle dessaisit le délégant.

Ainsi, pour citer une affaire particulièrement emblématique, dans l'affaire dite du sang contaminé, la Cour de justice de la République a relaxé l'ancien premier ministre et l'un des deux ministres poursuivis en relevant que “chacun des membres du gouvernement, qui bénéficie d'une délégation de pouvoir du premier ministre, dispose d'une compétence propre, définie par le décret fixant les attributions du département ministériel dont il a la charge” (Cour de justice de la République, 9 mars 1999).

Cette jurisprudence a bien entendu vocation à s'appliquer aux collectivités territoriales et à leurs émanations. Une réponse claire a été donnée sur ce point par le garde des Sceaux en 2004 : « le maire d'une commune peut, aux termes de la jurisprudence de la Cour de cassation, s'exonérer de sa responsabilité pénale du chef d'homicide et de blessures involontaires, en établissant qu'il a valablement délégué ses pouvoirs à une personne pourvue de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission, une telle délégation pouvant à son tour être subdéléguée dans les mêmes conditions. « Réponse du garde des Sceaux à une question parlementaire : Rép. min. Justice, n° 44422 : Journal Officiel 21 Décembre 2004).

Une illustration, en matière de délégation administrative de pouvoirs, de l'application des critères jurisprudentiels utilisés en matière de délégations dans l'entreprise, a ainsi été donnée récemment dans une affaire où un adjoint au maire, auquel ce dernier avait délégué par arrêté les actes afférents aux fêtes et cérémonies, et qui disposait de la compétence, des pouvoirs et des moyens nécessaires pour remplir les fonctions de contrôle et de surveillance des manifestations qu'il organise, a été déclaré pénalement responsable des nuisances sonores provoquées par l'une de ces manifestations (Cass. crim., 4 sept. 2007, n° 07-80.072 : JurisData n° 2007-040537 ; D. 2008, p. 113, note D. Caron ; Environnement 2008, comm. 2, note D. Gillig).

Du point de vue du droit administratif, les personnes titulaires d'une délégation de pouvoirs émanant d'un organe de la personne morale doivent être regardées comme des organes de cette personne morale.

La Cour de cassation a toutefois estimé que la personne titulaire d'une délégation de pouvoirs au sens où l'entend la jurisprudence pénale pouvait être qualifiée de représentant au sens de l'article 121-2 du Code pénal (Cass. crim., 14 déc. 1999, Sté Spie-Citra : Juris-Data n° 1999-004838 ; Bull. crim. 1999, n° 306 - Cass. crim., 7 févr. 2006, n° 05-80083, Sté Centre Technique de Rénovation CTR3 : Juris-Data n° 2006-032534).

En droit administratif, la délégation de pouvoir ou de compétence est consentie à une autorité désignée, ès qualités. Elle modifie ainsi la répartition des compétences en réalisant un transfert juridique de compétence. Par conséquent, tant que dure la délégation de pouvoir, le délégant est dessaisi de ses propres pouvoirs, ce qui rend son intervention entachée d'incompétence dans la matière déléguée (CE, sect., 5 mai 1950, Buisson : Rec. CE, p. 258. – 24 nov. 1982, min. transp. c/ Héritiers Malonda : Rec. CE, p. 258 ; Dr. adm. 1983, n° 1. – 20 mai 1994, Gérante : Juris-Data n° 046561 ; RFD adm. 1994, p. 881, n° 7). En revanche, le délégant n'est pas responsable des décisions prises par le délégataire qui est considéré comme l'auteur réel des décisions prises par délégation.

La délégation de pouvoirs n'a pas de caractère personnel. Elle est attribuée ès qualités, aux titulaires de certaines fonctions, quels qu'ils soient. Par conséquent, elle demeure tant qu'elle n'est ni modifiée, ni abrogée. Elle ne prend fin qu'avec son retrait explicite (CE, 28 juin 1957, Sté X.).

Cependant, la délégation de pouvoirs, en tant qu'elle déroge aux règles de compétence, est rigoureusement encadrée.

Ainsi, elle se combine avec l'exercice du pouvoir hiérarchique. Le délégataire qui a reçu délégation reste soumis au pouvoir hiérarchique de l'autorité supérieure qui lui a consenti cette délégation. Dès lors, l'autorité délégante peut adresser des instructions au délégataire (CE, 4 juill. 1969, Dame Laurent : Rec. CE, p. 362) et peut redresser les décisions du délégataire (CE, 26 janv. 1973, min. éduc. nat. c/ Sieur de Fraguier : Dr. adm. 1973, n° 75).

Ces interférences peuvent d'ailleurs être de nature à désactiver les effets juridiques d'une délégation de pouvoir sur le plan pénal. Le délégant peut en effet encourir l'engagement de sa responsabilité pénale, soit en qualité d'auteur, s'il a usé de ses pouvoirs pour participer personnellement à l'acte délictueux (Cass. crim., 15 juin 1999), soit en qualité de complice s'il s'est contenté d'user de son autorité pour provoquer le délégataire à commettre l'infraction (C. pén., art. 121-7).

En outre, la validité de la délégation de pouvoirs s'apprécie comme on l'a vu au regard des critères transversaux, c'est-à-dire applicables au secteur public comme au secteur privé.

La Cour de cassation a ainsi rejeté le pourvoi formé contre une décision de condamnation d'un maire ayant délégué ses pouvoirs à un comité des fêtes (Cass. crim., 11 juin 2003, n° 02-82.622 - Bull. crim. 2003, n° 121 ; Dr. pén. 2003, comm. 120, obs. M. Véron).

Si les attendus de l'arrêt ne sont pas très explicites, on peut comprendre à sa lecture que la délégation résultait plus de la désinvolture que du soin de confier à un représentant opérationnel le respect des exigences de sécurité, qu'il s'agissait d'une petite commune n'atteignant pas la taille critique justifiant une délégation, et que la compétence du comité des fêtes en matière de sécurité était pour le moins incertaine.

II.2 LA DELEGATION DE SIGNATURE PEUT AVOIR VALEUR DE DELEGATION DE POUVOIRS EN DROIT PENAL

La délégation de signature peut, bien que de manière plus souple, transférer la responsabilité d'une activité au délégataire de manière suffisamment claire pour que le droit pénal en tire les conséquences.

Certes, en droit administratif, la délégation de signature apparaît comme une simple mesure d'organisation interne d'un service public qui n'entraîne aucun transfert de compétence. Il s'agit d'un acte par lequel une autorité administrative autorise un fonctionnaire, qui lui est subordonné, à signer certaines décisions à sa place, mais sous son contrôle et sa responsabilité.

La délégation de signature vise à décharger matériellement le délégant d'une partie de son travail en l'autorisant à désigner une sorte de « fondé de pouvoir ». Elle révèle ainsi une collaboration directe et des liens de confiance entre le délégant et le délégataire. Elle est faite intuitu personae. Elle ne peut être anonyme (CE, 30 sept. 1996, Préfet Seine Maritime : Rec. CE, p. 354 ; Juris-Data n° 050850 ; Dr. adm. 1996, comm. 550, un préfet ne peut pas donner délégation au secrétaire général ou aux sous-préfets sans les désigner nommément).

Par conséquent, la délégation cesse soit lorsque le délégataire cesse ses fonctions (CE, 10 janv. 1951, Sieur Descours et ch. synd. des propr. imm. de la Ville de Lyon : Rec. CE, p. 12), soit lorsque le délégant cesse ses fonctions (CE, 13 juill. 1951, Sté Protectrice des animaux : Rec. CE, p. 403).

Les titulaires d'une délégation de signature peuvent néanmoins être regardés comme titulaires d'une délégation pénale et consécutivement comme des représentants de la personne morale (B. Wertenschlag, Mise en cause de la responsabilité pénale des collectivités territoriales et délégations du droit administratif : JCP E 1994, I, p. 391).

Dans l'arrêt du 22 février 1995, le maire de la commune n'avait pas été poursuivi conjointement avec le directeur general des services techniques de la commune, pourtant place sous sa responsabilité (Cass. crim., 22 févr. 1995 : Bull. crim. 1995, n° 82 ; JCP G 1995, II, 22730, obs. G. Proutière-Maulion).

Il a ainsi été jugé qu'il convient de « qualifier de représentants les personnes qui, bénéficiaires d'une délégation de signatures, sont en réalité investies d'une délégation de pouvoirs implicite du fait de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires à l'exercice de leur mission » (TGI Strasbourg, 27 mars 2007, Jurisdata n° 2007-331762).

Ainsi, dans une affaire d'accident subi par un agent de la fonction publique territoriale sur un chantier municipal, l'infraction a été imputée à l'ingénieur en chef responsable du service technique de la ville bénéficiaire d'une délégation de compétence et disposant, dans ce cadre, de la compétence, du pouvoir et des moyens nécessaires à sa mission (Cass. crim., 3 déc. 2002, n° 01-85.109).

La qualification de représentant de la personne morale peut trouver à s'appliquer à de simples agents investis d'une délégation de signature. Elle n'est pas réservée aux membres de l'exécutif des personnes morale de droit public.

En tout état de cause, la délégation de signature doit tout particulièrement respecter les exigences de compétence, d'autorité et de moyens, qui s'appliquent avec la même rigueur que pour la délégation de pouvoirs.

L'exigence de compétence suppose que le délégataire ait une expérience professionnelle et des connaissances techniques lui permettant d'exercer ses prérogatives. A défaut, une formation spécifique ou complémentaire s'impose. Les juges se montrent particulièrement rigoureux à cet égard, et n'hésitent pas à écarter si nécessaire le mécanisme de la délégation (Cass. crim., 17 nov. 1970 : Bull. crim., n° 299. – 17 oct. 1979 : D. 1980, inf. rap. p. 296).

L'exigence d'autorité suppose que le délégataire ne soit pas simplement tenu de transmettre les consignes données par son supérieur, mais jouisse d'un véritable pouvoir de commandement lui permettant de prendre les initiatives et mesures nécessaires au respect de la réglementation, de donner des ordres et de les faire respecter. Il doit dispose, par conséquent, d'un pouvoir disciplinaire (Cass. crim., 8 mars 1988, n° 87-83.883 D, Lechat), l'autorisant a minima à prononcer les sanctions les moins graves ou à prendre toute décision disciplinaire à titre conservatoire dans les situations d'urgence.

L'exigence de moyens suppose que le délégataire détienne le pouvoir de commander du matériel directement ou à tout le moins que le délégataire puisse obtenir pour ce faire tous les moyens nécessaires en suivant une procédure interne prédéfinie sans obstacle de la part de son supérieur hiérarchique.

Il apparaît donc nécessaire d'une part, de prendre, par arrêté du Président, une délégation de signature motivée visant de manière à la fois précise et exhaustive les actes se rapportant à la sécurité et à l'hygiène, et, d'autre part, d'accompagner cette délégation de signature d'une note à l'attention du délégataire, lui indiquant les conséquences et la portée de cette délégation de signature, en rappelant sa qualification, ses compétences et les moyens dont il dispose.

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