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Par remy.philippot le 08/12/13
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Cour de discipline budgétaire et financière

Première section

Arrêt du 17 juin 2013,

« Centre hospitalier intercommunal de la Lauter à Wissembourg »

N°189-683

A - Sur les conventions relatives à un appareil IRM

1 - Sur les faits

Considérant que si les délibérations du conseil d'administration du centre hospitalier de Wissembourg autorisant la conclusion des conventions des 14 septembre et 10 décembre 1999, relatives à l'acquisition et à l'utilisation conjointe d'un appareil d'imagerie par résonance magnétique (IRM) par le centre hospitalier de la Lauter à Wissembourg, l'hôpital de psychiatrie et de radiologie du Palatinat (République fédérale d'Allemagne) et un cabinet de radiologie situé à Landau (République fédérale d'Allemagne) ont été déclarées irrégulières par arrêt du Conseil d'Etat du 10 janvier 2007 versé au dossier, ces irrégularités sont couvertes par la prescription ;

Considérant qu'après résiliation de la convention du 14 septembre 1999 une nouvelle convention a été conclue le 14 septembre 2004 entre le centre hospitalier et le cabinet de radiologie de Landau aux fins de poursuivre l'exploitation de l'appareil IRM pour la période du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2007 ; qu'un accord complémentaire à la convention du 14 septembre 2004 a été conclu entre les deux cocontractants, le 14 février 2005, qui décidaient de constituer entre eux une nouvelle société de gestion de l'IRM ;

Considérant que la convention susmentionnée du 14 septembre 2004 et l'accord complémentaire du 14 février 2005 n'ont pas été soumis au conseil d'administration du centre hospitalier de la Lauter ;

Considérant que le centre hospitalier de la Lauter à Wissembourg a dû supporter, outre une partie des frais d'entretien et de maintenance de l'appareil, le coût des examens IRM effectués à Landau, au cours des exercices 2005 à 2007, par les patients externes du centre hospitalier de Wissembourg suite au refus de prise en charge opposé par la caisse primaire d'assurance maladie ;

2 - Sur la qualification et les responsabilités

Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 313-3 du code des juridictions financières, « Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 » ;

Considérant qu'en vertu de l'article L. 313-4 du même code, « Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'État ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 » ;

Considérant que ces dispositions définissent des infractions distinctes de celles prévues par l'article L. 313-6 du même code ; qu'elles s'appliquent indépendamment de l'octroi ou non d'un avantage injustifié à autrui ;

Considérant que, conformément aux dispositions du 8° de l'article L. 6143-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur à compter du 19 juin 2004, le conseil d'administration des établissements publics de santé délibère sur « les conventions concernant les actions de coopération internationale » ; que, contrairement à ce que soutient M. X, ces conventions de coopération comprennent les conventions de coopération transfrontalière, telles que la convention du 14 septembre 2004, entre le centre hospitalier et le cabinet de radiologie de Landau et l'accord complémentaire à la convention du 14 février 2005 ;

Considérant qu'à supposer même que certains administrateurs aient été informés de ces conventions, il est constant qu'elles n'ont pas été soumises à la délibération du conseil d'administration ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique, le directeur, représentant légal et ordonnateur des dépenses de l'établissement, conduit la politique générale de l'établissement ; qu'il représente l'établissement dans tous les actes de la vie civile et agit en justice au nom de l'établissement, et qu'il lui appartient de veiller au respect des attributions du conseil d'administration dont le même texte le charge d'exécuter les délibérations ;

Considérant que le fait, pour un ordonnateur, d'avoir signé de sa seule initiative, en 2004 et 2005, deux conventions qui auraient exigé une délibération du conseil d'administration est constitutif de l'infraction visée à l'article L. 313-3 du code des juridictions financières ;

Considérant que le fait d'avoir poursuivi jusqu'en 2007 l'exécution de ces conventions passées dans des conditions irrégulières, faisant supporter à l'établissement hospitalier des frais de maintenance de l'appareil et des frais d'actes que la caisse primaire d'assurance maladie refusait de prendre en charge, constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses du centre hospitalier sanctionnée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

Considérant ainsi que la responsabilité de M. X est engagée sur le fondement des articles L. 313-3 et L. 313-4 du code des juridictions financières ;

B - Sur le régime indemnitaire du personnel hospitalier

1 - Sur les faits

Considérant, en premier lieu, que six agents du centre hospitalier ont bénéficié, en 2006, du versement d'une indemnité indiciaire d'un montant total de 6 025 € ; qu'une telle indemnité est dépourvue de tout fondement législatif ou réglementaire et que le conseil d'administration ne s'est jamais prononcé sur le principe de cette indemnité ; que l'attribution et le montant de ces indemnités procèdent de la seule décision de M. X qui n'avait pas compétence pour instituer de telles indemnités ;

Considérant, en deuxième lieu, que l'établissement a versé, en 2005 et 2006, une indemnité dite de congé RTT à cinq attachés d'administration hospitalière ; que le principe de ce complément de rémunération résulte d'un protocole d'accord signé, le 17 décembre 2001, par M. X et par un syndicat du centre hospitalier, approuvé par le conseil d'administration et transmis à l'agence régionale d'hospitalisation ; qu'aux termes de l'article 1er du décret n° 2003-502 du 11 juin 2003 fixant des dispositions transitoires relatives au temps de travail et à l'organisation du travail dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, les jours supplémentaires de repos prévus au titre de la réduction du temps de travail acquis au titre de l'année 2003 et qui n'ont été ni pris ni affectés au compte épargne temps, peuvent faire l'objet d'une indemnisation dans la limite de dix jours, mais que ce dispositif s'arrête au 31 décembre 2003 ; que cette indemnité, qui a ainsi perdu son fondement réglementaire à partir du 1er janvier 2004, a continué d'être servie aux cadres administratifs du centre hospitalier jusqu'en juin 2009 ;

Considérant que les modalités d'indemnisation des agents de l'établissement ont également méconnu tant les stipulations du protocole que les dispositions réglementaires applicables résultant du décret n° 2003-506 du 11 juin 2003 ; qu'aux termes de ce dernier texte, l'indemnité correspondant au payement d'une journée de réduction du temps de travail devait être calculée sur la base du trentième du montant imposable perçu, en moyenne, par l'agent concerné, pendant les mois de l'année civile précédente au cours desquels l'intéressé était en activité ; que le protocole a cependant retenu, dans son paragraphe 6, le versement annuel de l'équivalent de 10/365 de l'indice de fin de carrière des chefs de bureau, soit un taux de 110 € par mois en 2006 ; que les montants versés aux agents en 2006 correspondaient au surplus à une indemnisation de douze journées par an alors que le protocole ne prévoyait qu'une indemnisation de dix journées ;

Considérant, en troisième lieu, que l'établissement a versé à cinq attachés d'administration hospitalière, au cours de l'année 2006, des indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; que l'article 2 du décret n° 2002-598 du 25 avril 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires prévoit que les indemnités horaires pour travaux supplémentaires ne peuvent être accordées qu'aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B dont la rémunération est au plus égale à celle qui correspond à l'indice brut 380 ; que les attachés d'administration hospitalière, agents de catégorie A en application du décret n° 2001-1207 du 19 décembre 2001, ne répondent pas à ces conditions ; qu'en outre tous ces agents bénéficiaient du cumul des indemnités horaires pour travaux supplémentaires et des indemnités forfaitaires représentatives de travaux supplémentaires, en violation des dispositions de l'article 5 du décret n° 2002-598 du 25 avril 2002 précité ; que M. X ne peut prétendre que ces indemnités horaires pour travaux supplémentaires auraient rémunéré des astreintes auxquelles les mêmes agents étaient assujettis, dès lors que celle-ci ont donné lieu à une indemnisation distincte ;

Considérant, en quatrième lieu, que, par décision du directeur de l'établissement du 30 juin 2006, l'établissement a versé une « indemnité pour projet professionnel en institut de formation en soins infirmiers » de 1 000 € pour un mois à un stagiaire étudiant en soins infirmiers après que la direction régionale des affaires sanitaires et sociales a émis un avis défavorable au recrutement de l'intéressé en qualité de faisant fonction d'interne en médecine, ce poste étant réservé aux docteurs en médecine préparant un diplôme de spécialité ; que l'arrêté du 28 septembre 2001 modifiant l'arrêté du 23 mars 1992 relatif au programme des études conduisant au diplôme d'Etat d'infirmier prévoit un versement par semaine de stage de 23 € en première année, de 30 € en deuxième année et de 40 € en troisième année ; qu'ainsi le montant de l'indemnité versée excède le montant réglementaire ; qu'en outre une telle dépense est indue pour le centre hospitalier dès lors que l'arrêté du 28 septembre 2001 prévoit que les indemnités de stage sont prises en charge par l'établissement support de l'institut de formation en soins infirmiers et non par l'établissement public d'accueil ;

Considérant, en cinquième lieu, que l'établissement a versé, en juillet 2006, une indemnité de stage de 675 € ; que le versement de cette indemnité était au moment des faits dépourvu de tout fondement législatif ou réglementaire ;

Considérant, en sixième lieu, que l'établissement a servi, en 2006, une indemnité de premier déplacement d'un montant unitaire de 100 € à certains médecins, internes, assistants, praticiens contractuels à temps plein et résidents en médecine pour un total de 21 328 € ; que le versement de cette indemnité est dépourvu de tout fondement législatif ou réglementaire ;

Considérant, en septième lieu, que l'établissement a pris en charge, en 2006, des indemnités pour période additionnelle de jour pour un médecin recruté à titre contractuel ; que l'article R. 6152-402 du code de la santé publique, dans sa version en vigueur au moment des faits, prévoyait que des praticiens contractuels peuvent être recrutés pour exercer des fonctions temporaires liées à des activités nouvelles ou en voie d'évolution nécessitant des connaissances hautement spécialisées ; que l'article R. 6152-416 du même code dans sa rédaction alors en vigueur prévoyait que les praticiens contractuels ainsi recrutés sont rémunérés sur la base des émoluments applicables aux praticiens hospitaliers ou aux praticiens des hôpitaux recrutés en début de carrière, proportionnellement à la durée du travail définie au contrat en ce qui concerne les praticiens des hôpitaux et que ces émoluments peuvent être majorés dans la limite de ceux applicables aux praticiens parvenus au 4° échelon de la carrière, majorés de 10% ; que le contrat conclu avec le praticien le 19 octobre 2006 se borne à prévoir le versement de deux plages additionnelles sans comporter aucune mention relative au temps de travail de l'intéressé ; qu'à défaut de stipulation ou de pièce distincte venant constater un service fait au-delà des obligations réglementaires, il n'était ainsi pas possible de s'assurer que les indemnités forfaitisées rémunéraient des plages additionnelles ; qu'en outre le traitement de base de l'intéressé était de 2 331,06 € brut ; que le plafond résultant de l'article R. 6152-416 déjà cité était de 2 564,16 € brut ; que la rémunération brute totale qui lui a été versée a cependant été de 2 948,04 € ; qu'ainsi l'intéressé a bénéficié d'un régime indemnitaire dépassant la limite fixée par l'article R. 6152-416 déjà cité ;

Considérant, en huitième lieu, qu'un autre praticien a perçu, en 2006, une indemnité d'astreinte forfaitaire dont le principe avait été fixé à l'avance et qui lui était servie indépendamment du nombre des interventions qu'il était conduit à réaliser ; que ce dispositif n'est pas prévu par l'arrêté du 30 avril 2003 relatif à l'organisation et à l'indemnisation de la continuité des soins et de la permanence pharmaceutique dans les établissements publics de santé et dans les établissements publics d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ;

Considérant, en neuvième lieu, que l'établissement n'a pas mis en place les états mensuels établis par les praticiens effectuant des astreintes à domicile dans les conditions prévues par l'article 9 de l'arrêté du 30 avril 2003 relatif à l'organisation et à l'indemnisation de la continuité des soins et de la permanence pharmaceutique dans les établissements publics de santé et dans les établissements publics d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ; que les tableaux mensuels de service que le directeur devait établir à titre d'état des services faits en application de l'article 21 du même arrêté n'avaient pas un caractère exhaustif ; que l'absence de ces documents ou leur caractère incomplet ne permettaient pas au comptable de rapprocher les états de paie des états de service exécutés ; qu'ainsi les modalités de mandatement des indemnités liées à la permanence des soins n'étaient dès lors pas conformes à la réglementation ; que la circonstance que les indemnisations étaient forfaitisées ne suffit pas à justifier ces irrégularités ;

2 - Sur la qualification et les responsabilités

Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 313-6 du code des juridictions financières que « Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l'organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 300 euros et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l'infraction » ;

Considérant que, conformément à l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire » ;

Considérant que, conformément à l'article 77 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, « Les fonctionnaires régis par le présent titre ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre 1er du statut général » ;

Considérant que l'attribution d'indemnités dépourvues de toute base juridique constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public ; que tel est le cas des indemnités indiciaires et d'une indemnité de stage ; que ces faits sont réprimés par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

Considérant que l'attribution d'indemnités dont le texte réglementaire qui lui servait de fondement a cessé d'être applicable, ou dont la base contractuelle méconnaissait la réglementation, constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public, faits réprimés par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; qu'il en est ainsi du versement, en 2005 et 2006, d'une indemnité de congé RTT à cinq attachés d'administration hospitalière ; que les versements correspondants constituent, à hauteur du dépassement constaté, un avantage injustifié accordé à autrui, au préjudice de l'établissement, au sens de l'article L. 313-6 du code des juridictions financières ;

Considérant que la méconnaissance des règles d'attribution des indemnités constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public, faits réprimés par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; qu'il en est ainsi du versement à cinq attachés d'administration hospitalière, au cours de l'année 2006, des indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; qu'il en est également ainsi du versement, en juin 2006, d'une indemnité pour projet professionnel en institut de formation en soins infirmiers et du versement, en 2006, d'une indemnité de premier déplacement à certains médecins, internes, assistants, praticiens contractuels à temps plein et résidents en médecine ; qu'en outre, le versement d'indemnités horaires pour travaux supplémentaires et le versement d'une indemnité pour projet professionnel en institut de formation en soins infirmiers constituent un avantage injustifié accordé à autrui, au préjudice de l'établissement, au sens de l'article L. 313-6 du code des juridictions financières dès lors que la dépense était indue ;

Considérant que la violation des règles relatives à la liquidation des indemnités constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public, faits réprimés par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; qu'il en est ainsi du versement d'indemnités pour période additionnelle de jour et des indemnités d'astreinte ; qu'en outre, l'indemnité pour période additionnelle de jour ayant été servie à un niveau supérieur à celui qu'autorisait la réglementation, ces faits constituent, à hauteur du dépassement constaté, un avantage injustifié accordé à autrui, au préjudice de l'établissement, au sens de l'article L. 313-6 du code des juridictions financières ;

Considérant que le mandatement de dépenses en l'absence de pièces justificatives prévues par la réglementation relative aux indemnités constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public, faits réprimés par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; qu'il en est ainsi du versement des astreintes à domicile ;

Considérant que, aux termes de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique, le directeur, représentant légal et ordonnateur des dépenses de l'établissement, conduit la politique générale de l'établissement ;

Considérant que, s'il est fait obligation au comptable public, sur le fondement des dispositions des articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 en vigueur au moment des faits, de contrôler en matière de dépenses « la justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquidation », la méconnaissance éventuelle de cette obligation n'est pas de nature à exonérer la responsabilité de l'ordonnateur dans l'exercice de ses propres compétences ;

Considérant que M. X a, de sa propre autorité, décidé la mise en place de régimes indemnitaires irréguliers ; que si l'indemnité de congé RTT a été versée en application d'un protocole validé par le conseil d'administration, le directeur a continué de faire application de ce document alors que ce dernier avait cessé de produire ses effets ;

Considérant que, si certaines des irrégularités commises par M. X portent sur des montants modestes, la répétition des agissements en cause leur confère un caractère de gravité suffisante ;

Considérant ainsi que la responsabilité de M. X est engagée sur le fondement des articles L. 313-4 et L. 313-6 du code des juridictions financières ;

C - Sur les conditions de recrutement d'un praticien contractuel

1 - Sur les faits

Considérant qu'un praticien contractuel a été recruté par un contrat du 31 juillet 2006, signé par l'intéressé le 7 août 2006, « en application de l'article 2-4° du décret n° 93-701 du 27 mars 1993 modifié », pour la période allant du 1er février 2006 au 31 décembre 2007 ;

Considérant qu'aux termes du 4° de l'article R. 6152-402 du code de la santé publique, en vigueur à la date de conclusion du contrat et codifiant les dispositions de l'article 2-4° du décret n° 93-701 du 27 mars 1993, les praticiens contractuels mentionnés à l'article R. 6152-401 peuvent être recrutés « pour occuper en cas de nécessité de service et lorsqu'il s'avère impossible d'opérer un tel recrutement en application des dispositions statutaires en vigueur, un poste de praticien à temps plein ou à temps partiel resté vacant à l'issue de chaque procédure statutaire de recrutement. Le contrat peut être conclu pour une période maximale de six mois renouvelable dans la limite d'une durée totale d'engagement de deux ans » ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les contrats conclus en application du 4° de l'article R. 6152-402 précité doivent être signés pour une période maximale de six mois ; que la durée initiale stipulée par le contrat du 31 juillet 2006, soit vingt-trois mois, dépassait cette durée maximale ;

Considérant que M. X entend fonder sa décision sur la nécessité de permettre au praticien recruté de se loger à Wissembourg ; que cette affirmation est contredite par les stipulations mêmes du contrat de l'intéressé, dont l'article 9 précisait qu'il était logé à titre gratuit au centre hospitalier ;

Considérant que M. X indique également que « le contrat, dans sa forme, a été approuvé par la DRASS » ; que, si la direction régionale a effectivement été saisie du contrat et a approuvé le recrutement du praticien, elle a au contraire rappelé à cette occasion les termes de l'article R. 6152-402 du code de la santé publique relatifs à la durée d'engagement des contractuels ; que la tutelle ne saurait en conséquence être regardée comme ayant approuvé la durée irrégulière du contrat ;

2 - Sur la qualification et les responsabilités

Considérant que la méconnaissance des règles de recrutement d'un praticien contractuel constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public, faits réprimés par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique le directeur de l'établissement dispose du pouvoir de nomination et exerce son autorité sur l'ensemble du personnel ; qu'il lui incombe à ce titre de veiller à une exacte application des dispositions qui régissent le recrutement et la rémunération des agents ;

Considérant ainsi que la responsabilité de M. X est engagée sur le fondement de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

Sur les circonstances

Considérant que le défaut de réaction de l'autorité de tutelle face au versement irrégulier d'indemnités dites de congé RTT est de nature à atténuer la responsabilité de M. X ;

Considérant qu'eu égard au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables qui impartit des obligations distinctes aux uns et aux autres, M. X ne peut se prévaloir des agissements du comptable de l'établissement hospitalier pour atténuer ou exonérer sa propre responsabilité dans la commission des irrégularités en cause ; que, de même, les arguments relatifs à la bonne gestion de l'établissement et à l'absence d'enrichissement personnel ne peuvent constituer des circonstances atténuantes ;

Considérant que le nombre et la répétition des irrégularités commises en matière indemnitaire conduit à aggraver la responsabilité de la personne renvoyée devant la Cour ;

Sur l'amende

Considérant qu'il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l'espèce en infligeant à M. X une amende de 1 000 € ;