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Q.P.C. : diffusion de deux circulaires aux magistrats pour éviter les P.A.C..

Le ministère de la Justice a diffusé deux circulaires précisant l'application de la réforme introduisant la question prioritaire de constitutionnalité. La première détaille la procédure à suivre devant les juridictions judiciaires lorsqu'une QPC est soulevée. La seconde précise les modalités de désignation et de rétribution des auxiliaires de justice appelés à prêter leur concours au titre de l'aide juridictionnelle devant les cours suprêmes et le Conseil constitutionnel.

Circulaire du 24 février 2010 (et Circulaire du 1er mars 2010 à propos de l'aide juridictionnelle)

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution un article 6-1 disposant que « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».

La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 détermine les conditions d'application de cette réforme (V. L. Erstein, Aperçu rapide : JCP E 2010, act. 28). Ces dispositions sont complétées par un décret n° 2010 148 du 16 février 2010, qui précise la procédure applicable devant les juridictions administratives, civiles et pénales, et un décret n° 2010 149 du même jour, organisant la continuité de l'aide juridictionnelle.

Une longue circulaire de la Chancellerie du 24 février 2010 présente l'application de la réforme constituée par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) devant les juridictions judiciaires ; la réforme instaure un dispositif en trois étapes.

La première étape se déroule devant toute juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation. À l'occasion d'une instance en cours, une partie peut désormais soulever un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Lorsqu'une telle question est posée devant une juridiction judiciaire, il incombe à celle-ci de statuer sans délai sur sa transmission à la Cour de cassation. Cette transmission doit être ordonnée dès lors que la disposition législative contestée est applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites, qu'elle n'a pas déjà, sauf changement des circonstances, été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel et que la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux.

La deuxième étape se déroule devant la Cour de cassation, qui est chargée de se prononcer sur le renvoi au Conseil constitutionnel. Elle se prononce dans un délai de trois mois suivant sa saisine. Si elle estime n'y avoir lieu à un tel renvoi, elle en informe la juridiction devant laquelle la question a été soulevée, pour permettre à celle-ci de statuer sur l'affaire.

Enfin, troisième étape, le Conseil constitutionnel statue sur la conformité à la Constitution de la disposition législative en cause. Sa décision revêt une portée générale, qui excède l'affaire au cours de laquelle la question prioritaire de constitutionnalité a été posée. La disposition déclarée inconstitutionnelle est abrogée et la disposition déclarée constitutionnelle ne pourra plus faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, sauf « changement des circonstances ».

La circulaire développe l'objet de la question prioritaire de constitutionnalité, l'examen de la transmission d'une QPC par les juridictions civiles et pénales, puis l'examen du renvoi de la question par la Cour de cassation.

Entrée en vigueur de la réforme. - La réforme est entrée en vigueur le 1er mars 2010 ; elle est applicable aux procédures en cours suivant un régime transitoire particulier (L. n° 2009-1523, 10 déc. 2009, art. 5 ; D. n° 2010-148, 16 févr. 2010, art. 7).

Dans les instances en cours lors de cette entrée en vigueur, une question prioritaire de constitutionnalité doit, pour être recevable, être présentée sous la forme d'un écrit distinct et motivé produit à compter du 1er mars 2010.

Dans le cas particulier où l'instruction de l'affaire serait close lors de l'entrée en vigueur de la réforme, la présentation d'une question prioritaire de constitutionnalité autorise la juridiction à rouvrir l'instruction dans les conditions suivantes.

D'une part, cette réouverture est laissée à l'appréciation de la juridiction, qui y procède si elle l'estime nécessaire.

D'autre part, la réouverture est faite pour les seuls besoins de l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité. Elle n'autorise donc pas les parties à présenter de nouvelles prétentions ou de nouveaux moyens, sous réserve que la juridiction ne préfère rouvrir les débats ou l'instruction dans leur entier.

Enfin, cette règle ne concerne que les instances pour lesquelles l'instruction de l'affaire est close au 1er mars 2010, sans que la juridiction ne soit déjà dessaisie par le prononcé de sa décision sur le fond. S'agissant d'une disposition purement transitoire, elle ne s'applique donc pas aux questions prioritaires de constitutionnalité qui seraient ultérieurement soulevées après clôture des débats ou de l'instruction : une fois que cette disposition aura épuisé ses effets, la réouverture éventuelle des débats ou le rabat de la clôture sera régie par le droit commun de la procédure.

En pratique, dans les procédures écrites avec une phase d'instruction préalable aux débats (TGI, procédure avec représentation obligatoire devant la cour d'appel), cette règle transitoire autorise la juridiction à rabattre la clôture de l'instruction pour entendre les parties sur la question prioritaire de constitutionnalité. Dans les procédures orales sans phase d'instruction préalable, cette règle ne concernera que le cas des affaires mises en délibéré, pour lesquelles la juridiction disposera de la faculté de rouvrir les débats.

Ci dessous la Circulaire du 24 févr. 2010, CIV/04/10

1

DIRECTION DES AFFAIRES CIVILES ET DU SCEAU

DIRECTION DES AFFAIRES CRIMINELLES ET DES GRÂCES

Paris, le 24 février 2010

Circulaire

Date d'application : 1er mars 2010

Le Ministre d'Etat, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice et des libertés

à

Monsieur le Premier Président de la Cour de cassation

Monsieur le Procureur Général de ladite Cour

Mesdames et Messieurs les Premiers Présidents des Cours d'appel

Mesdames et Messieurs les Procureurs Généraux près lesdites Cours

(Métropole et Outre-Mer)

Messieurs les Présidents des Tribunaux Supérieurs d'appel,

Messieurs les Procureurs de la République près lesdits Tribunaux

POUR INFORMATION

Monsieur le Directeur de l'Ecole Nationale de la Magistrature

Monsieur le Directeur de l'Ecole Nationale des Greffes

Monsieur le Président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce

N° NOR : JUSC1006154C

N° CIRCULAIRE : CIV/04/10

Référence de classement : C3/1-5-5 bis/EdL

O B J E T : Loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de

l'article 61-1 de la Constitution

Décret n° 2010-148 du 16 février 2010 portant application de la loi organique n°

2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution

2

Publication : La présente circulaire sera publiée au bulletin officiel et diffusée sur l'intranet de

la Direction des affaires civiles et du sceau et de la Direction des affaires criminelles et des

grâces et le Web justice.

MODALITES DE DIFFUSION

Diffusion assurée par le Ministère de la Justice et des Libertés

En 1 exemplaire aux chefs de la Cour de cassation et, par messagerie, aux chefs des cours d'appel à charge

pour eux d'en assurer la diffusion à tous les magistrats et juges de toutes les juridictions de droit commun et

d'attribution de leur ressort,

ainsi qu'aux magistrats du parquet et aux chefs de greffe.

3

Sommaire

INTRODUCTION ET PRESENTATION SYNTHETIQUE DE LA REFORME............. 4

1. L'OBJET DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE ....... 6

1.1. La contestation d'une disposition législative ........................................................................................ 6

1.2. La norme constitutionnelle invoquée à l'appui de la question prioritaire de constitutionnalité...... 8

1.3. Une condition obstacle : la disposition ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la

Constitution, sauf changement des circonstances............................................................................................. 10

2. LA PROCEDURE APPLICABLE A LA QUESTION PRIORITAIRE DE

CONSTITUTIONNALITE POSEE DEVANT LES JURIDICTIONS CIVILES............ 11

2.1. La présentation de la question prioritaire de constitutionnalité....................................................... 12

2.2. L'examen de la question prioritaire de constitutionnalité ................................................................ 15

2.3. Le recours contre la décision statuant sur la transmission question prioritaire de

constitutionnalité................................................................................................................................................ 28

2.4. La suite de la procédure en cas de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité à la

Cour de cassation ............................................................................................................................................... 31

3. LA PROCEDURE APPLICABLE A LA QUESTION PRIORITAIRE DE

CONSTITUTIONNALITE POSEE DEVANT LES JURIDICTIONS PENALES......... 33

3.1. Le champ d'application de la question prioritaire de constitutionnalité ......................................... 33

3.2. La présentation de la question prioritaire de constitutionnalité....................................................... 34

3.3. L'examen de la question prioritaire de constitutionnalité ................................................................ 37

3.4. La décision statuant sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité .............. 39

3.5. La suite de la procédure en cas de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité à la

Cour de cassation ............................................................................................................................................... 42

4. LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE DEVANT LA

COUR DE CASSATION........................................................................................... 43

4.1. La procédure aux fins de renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité ........................... 43

4.2. Les règles propres à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée à l'occasion d'un

pourvoi en cassation........................................................................................................................................... 46

5. LES DISPOSITIONS FINALES......................................................................... 47

5.1. L'entrée en vigueur de la réforme ....................................................................................................... 47

5.2. L'application de la réforme outre-mer ............................................................................................... 47

TABLE DES MATIERES.......................................................................................... 50

4

Introduction et présentation synthétique de la réforme

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution du 4 octobre

1958 un article 61-1 disposant que : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant

une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés

que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur

renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. » (loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République).

La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1

de la Constitution détermine les conditions d'application de cette réforme. A cet effet, elle

complète l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil

constitutionnel (ci-après OO) par un chapitre II bis consacré à la question prioritaire de constitutionnalité.

Ces dispositions sont complétées par un décret n° 2010-148 du 16 février 2010, qui précise la

procédure applicable devant les juridictions administratives, civiles et pénales, et un décret

n°2010-149 du même jour, organisant la continuité de l'aide juridictionnelle en cas d'examen

de la question prioritaire de constitutionnalité par le Conseil d'Etat, la Cour de cassation et le

Conseil constitutionnel.

Pour permettre le contrôle par le Conseil constitutionnel, par voie d'exception, des

dispositions législatives promulguées, la réforme instaure un dispositif en trois étapes.

La première étape se déroule devant toute juridiction relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour

de cassation. A l'occasion d'une instance en cours, une partie peut désormais soulever un

moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la

Constitution garantit. Ce moyen est qualifié par la loi organique de question prioritaire de

constitutionnalité.

Lorsqu'une telle question est posée devant une juridiction judiciaire, il incombe à celle-ci de

statuer sans délai sur sa transmission à la Cour de cassation. Cette transmission doit être

ordonnée dès lors que la disposition législative contestée est applicable au litige ou à la

procédure ou constitue le fondement des poursuites, qu'elle n'a pas déjà, sauf changement des

circonstances, été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel et que la

question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Cette transmission impose, en principe, à la

juridiction initialement saisie de sursoir à statuer sur le fond de l'affaire.

La deuxième étape se déroule devant la Cour de cassation, qui est chargée de se prononcer sur

le renvoi au Conseil constitutionnel des questions prioritaires de constitutionnalité transmises

par une juridiction judiciaire ou soulevées à l'occasion d'un pourvoi en cassation. La Cour de

cassation se prononce dans un délai de trois mois suivant sa saisine. Si elle estime n'y avoir

lieu à un tel renvoi, elle en informe la juridiction devant laquelle la question a été soulevée,

pour permettre à celle-ci de statuer sur l'affaire.

5

Enfin, troisième étape, lorsque la Cour de cassation renvoie la question au Conseil constitutionnel, celui-ci statue sur la conformité à la Constitution de la disposition législative en cause. La décision du Conseil constitutionnel revêt une portée générale, qui excède l'affaire au cours de laquelle la question prioritaire de constitutionnalité a été posée. La disposition déclarée inconstitutionnelle est abrogée et la disposition déclarée constitutionnelle ne pourra plus faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, sauf « changement des circonstances » (voir n°1.3.2, p. 11).

La présente circulaire a pour objet de présenter l'application de cette réforme devant les juridictions judiciaires. Après une présentation de l'objet de la question prioritaire de constitutionnalité (1), sont successivement abordés l'examen de la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité par les juridictions civiles (2) et pénales (3), puis l'examen du renvoi de la question par la Cour de cassation (4).

Les dispositions relatives à la continuité de l'aide juridictionnelle en cas d'examen de la question prioritaire de constitutionnalité par la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel feront l'objet d'une circulaire distincte.

6

1. L'objet de la question prioritaire de constitutionnalité

1.1. La contestation d'une disposition législative

Il appartiendra à la jurisprudence du Conseil constitutionnel de préciser la portée exacte de la notion de « disposition législative » au sens de l'article 61-1 de la Constitution. Au vu,notamment, des débats parlementaires ayant précédé la révision constitutionnelle puis l'adoption de la loi organique, il est néanmoins possible de distinguer les éléments suivants.

1.1.1. Ce qui est inclus dans le champ

Toute disposition de forme législative, votée par le Parlement et promulguée par le Président de la République, peut faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité. En outre, il convient de préciser le statut des ordonnances, ainsi que celui des lois du pays de la Nouvelle-Calédonie.

Cas des lois antérieures à 1958. Entrent dans le champ de la nouvelle procédure les lois adoptées antérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958.

Il résulte clairement des travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 que le constituant a entendu que toutes les dispositions législatives antérieures à 1958 et non expressément abrogées pourraient être visées par une question prioritaire de constitutionnalité. Cette volonté correspond à l'objectif de sécurité juridique poursuivi par la nouvelle procédure, qui a notamment pour objet de purger l'ordre juridique des lois contraires à la Constitution1.

Cas des lois promulguées depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de la Vème

République. Elles entrent, naturellement, dans le champ de la nouvelle procédure. Le fait qu'elles seraient intervenues en dehors du domaine attribué à la loi par l'article 34 de la Constitution est, à cet égard, sans incidence : ces dispositions conservent leur caractère législatif tant que le Gouvernement n'a pas procédé à leur modification par décret, après constatation par le Conseil constitutionnel de leur caractère règlementaire, selon la procédure prévue au second alinéa de l'article 37 de la Constitution.

Cas des lois organiques. S'agissant des lois organiques dont l'intervention est prévue par certaines dispositions de la Constitution, elles doivent, avant leur promulgation, être soumises au Conseil constitutionnel, qui en contrôle l'ensemble des dispositions (article 46 de la Constitution). Pour autant, cette circonstance ne permet pas de les exclure, par principe, du périmètre de la question prioritaire de constitutionnalité : en effet, les justiciables peuvent invoquer un changement des circonstances, de droit ou de fait, pour solliciter le réexamen par le Conseil constitutionnel de dispositions déjà déclarées conformes à la Constitution (voir

1.3.2).

Cas des ordonnances organiques prises sur le fondement de l'ancien article 92 de la

Constitution. S'agissant des ordonnances organiques prises par le Gouvernement, en 1958 et

1 Voir, en ce sens, rapport de M. Jean-Luc Warsmann, pour la Commission des lois de l'Assemblée

nationale, n° 1898, p. 8

7

1959, pour mettre en place les institutions de la Vème République, l'ancien article 92 de la Constitution leur a expressément conféré force de loi. Elles doivent, dès lors, être regardées comme des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 et pourront ainsi faire l'objet de questions prioritaires de constitutionnalité2. Elles n'ont, d'ailleurs, jamais été soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

Cas des ordonnances des articles 38 et 74-1 de la Constitution. Dès lors qu'elles ont été ratifiées par le législateur, les ordonnances de l'article 38 acquièrent rétroactivement valeur législative (voir, par exemple, CE, 8 décembre 200, Hoffer et autres, n° 199072). Il en est de même des ordonnances de l'article 74-1 de la Constitution, propres aux collectivités d'outremer visées à l'article 74 et à la Nouvelle-Calédonie.

Cas des lois du pays de la Nouvelle-Calédonie. L'article 3 de la loi organique du 10 décembre 2009 a expressément prévu que les dispositions d'une loi du pays de la Nouvelle- Calédonie peuvent faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité.

1.1.2. Ce qui est exclu du champ :

Certains actes votés par le Parlement ne peuvent pas être contestés par la voie de la nouvelle procédure. Ainsi, ni les règlements des assemblées, ni les résolutions mentionnées aux articles 34-1 et 88-4 de la Constitution, ni les avis prévus à l'article 88-6 ne sont des dispositions législatives. Ils ne peuvent donc faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité. Les actes réglementaires du Gouvernement n'entrent pas dans le champ de l'article 61-1.

Le contrôle de leur conformité à la Constitution continue de relever du Conseil d'Etat3.

En particulier, tant qu'elles n'ont pas été ratifiées par le législateur, les dispositions des ordonnances prises sur le fondement des articles 38 ou 74-1 de la Constitution et qui relèvent du domaine de la loi demeurent, formellement, des actes réglementaires ; elles ne peuvent, en conséquence, faire l'objet de la nouvelle procédure (à l'inverse des lois de ratification et des ordonnances ratifiées, voir 1.1.1).

De la même manière, les décrets-lois intervenus avant l'entrée en vigueur de la Constitution de la Vème République ne sont pas, en principe, des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution : pris par le Gouvernement sur la base d'une habilitation donnée par le Parlement, il s'agit d'actes réglementaires (voir CE, Ass., 25 juin 1937, Union des véhicules industriels). Il n'en va autrement que s'ils ont postérieurement été ratifiés ou modifiés par une loi, ou même simplement repris tels quels ou visés dans une loi.

2 Idem, p. 45

3 Sous réserve des dispositions de l'article 111-5 du code pénal attribuant compétence aux juridictions

pénales pour apprécier la légalité des actes administratifs, y compris réglementaires, lorsque, de cet examen,

dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis.

8

1.2. La norme constitutionnelle invoquée à l'appui de la

question prioritaire de constitutionnalité

Généralités. En vertu de l'article 61-1 de la Constitution, le moyen doit se fonder sur une atteinte aux « droits et libertés que la Constitution garantit ».

Certaines des normes figurant dans la Constitution ne pourront être invoquées, à l'appui des questions prioritaires de constitutionnalité : en particulier, il ne sera pas possible de soutenir que la disposition législative contestée a été prise en méconnaissance de règles constitutionnelles à caractère procédural, telles que celles précisant les conditions d'élaboration et d'adoption de la loi. Doit toutefois être distinguée l'hypothèse dans laquelle serait invoquée « l'incompétence négative » du législateur, c'est-à-dire le fait pour le Parlement de « reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi »4, lorsque cette insuffisance de la loi aura privé le justiciable du bénéfice d'un droit ou d'une liberté constitutionnellement garanti. Il appartiendra au Conseil constitutionnel de se prononcer sur cette question, qui n'a pas été tranchée lors des débats parlementaires5.

Il n'en demeure pas moins que les normes constitutionnelles susceptibles d'être invoquées par les justiciables sont très larges, puisqu'il s'agit de l'ensemble des droits et libertés figurant dans le « bloc de constitutionnalité ». Les justiciables pourront, en principe, se prévaloir de l'ensemble des droits et libertés en vertu desquels le Conseil constitutionnel assure le contrôle de constitutionnalité a priori, dans le cadre de la procédure de l'article 616.

Droits et libertés garantis par des dispositions de la Constitution elle-même.

Seront ainsi invocables les droits et libertés protégés par des dispositions de la Constitution elle-même, tels que l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d'origine, de race ou de religion, le respect de toutes les croyances et le principe de laïcité (article 1er), ou encore l'interdiction de toute détention arbitraire et le principe selon lequel l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle (article 66).

Droits et libertés garantis par le Préambule de la Constitution. Figurent également au nombre des droits et libertés pouvant être invoqués par les justiciables ceux qui sont énoncés dans les textes cités par le Préambule de la Constitution, aux termes duquel « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004 ».

Déclaration des droits de l'homme et du citoyen

Ainsi, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 constitue une source particulièrement riche de normes invocables par les justiciables dans le cadre de la nouvelle procédure. En effet, elle proclame un certain nombre de droits et libertés individuels auxquels le Conseil constitutionnel, par sa jurisprudence, donne une portée adaptée à l'époque contemporaine. Outre le principe d'égalité, énoncé à l'article 1er, peuvent être cités la liberté 4 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004, loi relative aux libertés et responsabilités locales, cons. 29.

5 Voir le rapport de M. Warsmann, p. 46-47 ; rapport de M. Hugues Portelli, rapporteur pour laCommission des lois du Sénat, n° 637, p. 40.

6 Rapport de M. Warsmann, p. 22.

9

d'opinion et de communication (articles 10 et 11), les principes fondamentaux de la procédure pénale tels que la non-rétroactivité des lois, la présomption d'innocence, le principe de légalité des délits et des peines, la nécessité des peines (articles 7 à 9), ou encore le droit de propriété (article 17).

Préambule de la Constitution de 1946

Le préambule de la Constitution de 1946 comporte également l'affirmation de droits et libertés qui pourront être invoqués par les justiciables. D'une part, elle proclame une série de principes politiques, économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps »,dont la jurisprudence constitutionnelle a précisé la portée. Il s'agit notamment du droit de grève, de la liberté syndicale ou encore du droit d'asile. D'autre part, elle fait référence aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Le Conseil constitutionnel la progressivement dégagé les critères permettant d'identifier ces principes auxquels il a reconnu valeur constitutionnelle : il s'agit de principes affirmés par une législation intervenue sous un régime républicain antérieur à l'entrée en vigueur du Préambule de 1946 et qui n'ont connu aucune exception au fil des différentes lois successives. Figurent notamment parmi ces principes la liberté d'association (Cons. Const., 15 juillet 1971, déc. n° 71-44 DC), les droits de la défense (2 décembre 1976, déc. n° 76-70 DC) ou encore la liberté de l'enseignement (23 novembre 1977, déc. n° 77-87 DC).Charte de l'environnement de 2004

La Charte de l'environnement a été adossée à la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005. Le Conseil constitutionnel a reconnu que l'ensemble des droits et devoirs énoncés dans la Charte avait valeur constitutionnelle (19 juin 2008, déc. n° 2008-564 DC). Parmi les droits et libertés que pourront invoquer les justiciables à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité figure, par exemple, l'obligation pour les autorités publiques d'adopter des mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation d'un dommage dont la réalisation, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques,pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement (article 5).

Cas des objectifs à valeur constitutionnelle. Il n'est pas certain que les objectifs à valeur constitutionnelle7, dégagés par le Conseil constitutionnel, puissent être invoqués à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel n'en a pas fait application, à ce jour, pour censurer les dispositions législatives soumises à son contrôle, mais plutôt pour fonder la compétence du législateur et contrôler la conciliation entre de tels objectifs et certains principes constitutionnels. C'est ainsi que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle qui justifie certaines limites posées par la loi au droit de propriété (Cons. Const., 29 juillet 1998, déc. n° 403 DC). Ces objectifs ne paraissent pas constituer, en eux-mêmes, des droits dont pourraient se prévaloir les justiciables8. Il conviendra par conséquent d'être attentif à la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce point. 7 Au nombre desquels figurent notamment la sauvegarde de l'ordre public, le pluralisme des courants d'expression socio-culturels ou encore la bonne administration de la justice. 8 Voir, en ce sens, rapport précité de M. Hugues Portelli, p. 40.

10

1.3. Une condition obstacle : la disposition ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution, sauf changement des circonstances

1.3.1. Le principe : la disposition contestée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel

Quelle que soit la juridiction devant laquelle la question prioritaire de constitutionnalité est soulevée, celle-ci ne peut être transmise à la Cour de cassation ou renvoyée par la Cour au Conseil constitutionnel que si la disposition contestée « n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances » (2° de l'article 23-2 de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958, s'agissant des juridictions relevant de la Cour de cassation ; article 23-4s'agissant de la Cour de cassation).

Ne doivent être prises en compte, pour apprécier si cette condition est remplie, que les décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de son office de juge de la constitutionnalité de la loi, que ce soit sur le fondement de l'article 61 ou désormais de l'article 61-1 de la Constitution, et non pas, par exemple, les décisions qu'il rend pour le déclassement de dispositions ayant forme législative.

La précision selon laquelle la disposition contestée ne doit pas avoir été déclarée conforme, non seulement dans le dispositif, mais également dans les motifs d'une décision du Conseil constitutionnel, vise à tenir compte d'une évolution de la jurisprudence du Conseil. Jusqu'en 1993, le Conseil constitutionnel faisait figurer dans le dispositif de ses décisions un article déclarant conformes à la Constitution l'ensemble des dispositions dont il ne prononçait pas la censure. Pour autant, il ne se livrait pas à un contrôle exhaustif de ces dispositions ; seules les violations graves et manifestes de la Constitution étaient relevées d'office9.

La pratique du Conseil a évolué : il limite aujourd'hui la déclaration de conformité, dans le dispositif de ses décisions, aux seuls articles discutés devant lui et examinés dans les motifs desdites décisions.

La rédaction du 2° de l'article 23-2 a donc pour objectif de permettre le contrôle de constitutionnalité, par la voie de la nouvelle procédure, de dispositions certes déclarées conformes dans le dispositif de décisions du Conseil constitutionnel intervenues avant 1993, mais qui n'ont pas été expressément examinées dans les motifs de ces décisions.9 C'est ce qu'exprime le « considérant-balai » qui concluait habituellement les motifs des décisions du Conseil, aux termes duquel, « en l'espèce, il n'y a pas lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ». Cette formule n'avait pas pour objet de conférer un brevet de constitutionnalité à ces « autres dispositions », mais uniquement d'indiquer qu'elles n'étaient pas entachées d'une inconstitutionnalité manifeste, ce qui n'exclut pas qu'elles soient contraires à un principe constitutionnel n'ayant pas été invoqué par les requérants.

11

1.3.2. L'exception : le changement des circonstances autorisant la

question prioritaire de constitutionnalité

Exceptionnellement, en raison du changement des circonstances, qu'il s'agisse des

circonstances de droit ou des circonstances de fait, il pourra être justifié de poser à nouveau la question de la constitutionnalité d'une loi au Conseil constitutionnel, alors même que celui-ci l'aurait déjà déclarée conforme à la norme suprême, dans les motifs et le dispositif d'une de ses décisions.

Comme le Conseil constitutionnel l'a lui-même précisé à l'occasion de l'examen de la loi organique du 10 décembre 2009 (3 décembre 2009, déc. n° 2009-595 DC10), la réserve du « changement des circonstances » vise « les changements intervenus, depuis la précédente décision, dans les normes de constitutionnalité applicables ou dans les circonstances, de droit ou de fait, qui affectent la portée de la disposition législative critiquée » ; en revanche, il ne s'agit nullement de prendre en compte les circonstances propres au cas d'espèce qui a donné lieu à l'instance au cours de laquelle la question prioritaire de constitutionnalité a été soulevée.

Ainsi, parmi les changements dans les circonstances de droit, l'adoption, en 2005, de la Charte de l'environnement, au rang de norme constitutionnelle, est susceptible d'avoir une incidence sur la constitutionnalité de lois qui avaient été déclarés conformes par le Conseil constitutionnel avant son entrée en vigueur.

Au titre des changements dans les circonstances de fait pouvant appeler à réexaminer une

question tranchée de longue date, dans un autre état de la société, il est possible de mentionner les changements intervenus dans les domaines marqués par une évolution rapide des techniques, comme la bioéthique ou les technologies de l'information et de la communication, ou encore les évolutions démographiques, s'agissant par exemple d'une loi procédant à la

délimitation de circonscriptions électorales.

2. La procédure applicable à la question prioritaire de constitutionnalité posée devant les juridictions civiles

Préliminaire : champ d'application : La présente partie expose les règles s'appliquant aux instances dont les juridictions civiles sont saisies. Ces règles sont prévues, outre par la loi organique, par le nouveau titre V bis inséré dans le livre premier du code de procédure civile et comprenant les articles 126-1 à 126-12.

Conformément à l'article 749 du code de procédure civile, ces dispositions du code de procédure civile s'appliquent devant toutes les juridictions civiles. On peut notamment citer, sans exhaustivité : le tribunal de grande instance, en ce compris les juges et juridictions spécialisés de ce tribunal (juge des enfants, juge aux affaires familiales, juge de l'exécution,

juge des libertés et de la détention en matière civile, juge de l'expropriation, commission d'indemnisation des victimes d'infraction, etc.), le tribunal d'instance (y compris le juge des tutelles), le tribunal de commerce, le conseil de prud'hommes, le tribunal paritaire des baux ruraux, le tribunal des affaires de sécurité sociale, le tribunal du contentieux de l'incapacité, la

cour nationale de l'incapacité et de l'assurance des accidents du travail, la cour d'appel.

10 Voir également le commentaire de cette décision aux Cahiers du Conseil constitutionnel.

12

En revanche, sont exclues du champ de la réforme non seulement les commissions administratives et les autorités administratives indépendantes, mais aussi les tribunaux arbitraux, dès lors qu'ils ne constituent pas des juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation. Pour ceux-ci, une question prioritaire de constitutionnalité ne pourra être

posée qu'à l'occasion d'une instance en recours contre leur décision ou leur sentence, portée devant une juridiction judiciaire11.

Enfin, une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée dans toute instance en cours devant une juridiction judiciaire civile, qu'elle soit contentieuse ou gracieuse, au fond ou provisoire.

2.1. La présentation de la question prioritaire de constitutionnalité

2.1.1. L'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité

2.1.1.1. Une faculté ouverte à toutes les parties à un procès civil

En exigeant que la question prioritaire de constitutionnalité soit soulevée « à l'occasion d'une

instance » et en précisant que cette question constitue un moyen (Constit., art. 61-1 ; OO, art.

23-1), qui vient donc nécessairement au soutien d'une prétention, le Constituant et le législateur organique réservent aux seules parties à une instance le droit de poser une telle question et interdisent qu'une instance ait pour seul objet de poser une question prioritaire de constitutionnalité.

Si seules les parties peuvent soulever une question prioritaire de constitutionnalité, toute partie peut le faire, dès lors que ce moyen vient au soutien de ses prétentions. Si le défendeur ou la partie intervenante sera le plus souvent amené à poser une question prioritaire de constitutionnalité, le demandeur peut également soulever une telle question. Le ministère

public, lorsqu'il est partie à une instance, peut aussi soulever une question prioritaire deconstitutionnalité.

2.1.1.2. L'interdiction pour le juge de relever d'office une question prioritaire de constitutionnalité

En revanche, le Constituant a souhaité que la question prioritaire de constitutionnalité soit un nouveau droit dont la mise en oeuvre sera laissée à la seule appréciation des parties, ce qui conduit l'article 23-1 de l'ordonnance de 1958 à préciser que la question ne peut être relevée d'office par une juridiction. Cette exclusion vaut pour toutes les juridictions et quelle que soit

la procédure, par exemple en matière gracieuse. L'article 23-5 de l'ordonnance de 1958 prévoit d'ailleurs la même interdiction pour la Cour de cassation.

11 Voir en ce sens, rapport de M. Jean-Luc Warsmann, préc., p. 41 à 44.

13

La juridiction n'ayant pas le pouvoir de relever d'office une question prioritaire de

constitutionnalité, elle ne peut pas modifier dans sa substance la question posée, par exemple

en examinant la disposition contestée au regard d'un droit ou d'une liberté constitutionnels qui

ne seraient pas invoqués par l'auteur de la question.

Sur la possibilité en revanche pour la juridiction de reformuler la question prioritaire de

constitutionnalité, cf. n°2.2.3.3, p. 24.

2.1.2. L'exigence d'un écrit distinct et motivé

La question prioritaire de constitutionnalité doit être présentée par écrit (1), dans un acte

distinct (2) et motivé (3). Cette triple exigence a pour but de permettre un traitement rapide de

la question prioritaire de constitutionnalité, conformément au souhait du législateur

organique. Sa méconnaissance est sanctionnée par l'irrecevabilité du moyen (OO, art. 23-1),

qui doit être relevée d'office par le juge devant lequel la question est posée (CPC, art. 126-2).

2.1.2.1. Un écrit.

L'obligation de présenter par écrit le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte

atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est prévue par l'article 23-1 de

l'ordonnance de 1958. Cette disposition transversale s'applique donc non seulement aux

procédures écrites mais également aux procédures orales.

Lorsque la procédure est écrite, la question prioritaire de constitutionnalité devra être

présentée par des conclusions répondant au formalisme applicable à la procédure considérée :

c'est ainsi que devant le tribunal de grande instance, ces conclusions devront respecter les

prescriptions des articles 753 et 815 du code de procédure civile.

Lorsque la procédure est orale, cet écrit ne sera soumis à aucun formalisme particulier (en

dehors de l'exigence de motivation, cf. infra). L'exigence d'un écrit n'a pas pour effet de

déroger aux règles générales régissant les procédures orales. Ainsi, la partie ne pourra se

contenter d'adresser ses écritures à la juridiction, mais devra se présenter à l'audience pour se

référer à cet écrit. Cette exigence résulte de la disposition, déclinée pour chaque juridiction, en

vertu de laquelle, lorsque la procédure est orale, la référence que les parties font à leurs

prétentions est notée au dossier ou consignée dans un procès-verbal (voir par exemple, CPC,

art. 843 pour le tribunal d'instance, art. 871 pour le tribunal de commerce ; C. trav., art. R.

1453-4 pour le conseil de prud'hommes). La question prioritaire de constitutionnalité étant un

moyen venant au soutien d'une prétention, elle doit être présentée conformément aux règles

de procédure applicables à l'instance considérée.

2.1.2.2. Un écrit distinct

L'exigence d'un écrit distinct a pour objet de permettre à la juridiction d'identifier rapidement

la présentation d'une question prioritaire de constitutionnalité, de façon à la traiter sans délai.

Cette exigence permet également de répondre à l'obligation faite à la juridiction de joindre, à

l'appui de la décision transmettant ou renvoyant la question, les écritures des parties portant

sur cette question. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée du 3 décembre 2009,

14

relève en effet que « n'étant pas compétent pour connaître de l'instance à l'occasion de

laquelle la question prioritaire de constitutionnalité a été posée, seuls l'écrit ou le mémoire

« distinct et motivé » ainsi que les mémoires et conclusions propres à cette question prioritaire

de constitutionnalité devront lui être transmis ».

2.1.2.3. Un écrit motivé

L'acte écrit doit contenir la motivation venant au soutien de la question prioritaire de

constitutionnalité. Il ressort de la jurisprudence portant sur les actes de procédure devant être

motivés (par exemple, CPC, art. 82 pour le contredit, art. 574, pour l'opposition), que le

moyen doit être articulé. On peut en déduire qu'outre l'indication de la disposition législative

contestée, le moyen devra permettre d'identifier à quel droit ou liberté constitutionnellement

garanti cette disposition est susceptible de porter atteinte. Sans que l'exigence de motivation

n'impose un argumentaire détaillé, il sera cependant nécessaire que l'écrit permette de

comprendre en quoi, pour l'auteur de la question, la disposition législative contrevient à la

norme constitutionnelle invoquée.

2.1.3. Le moment auquel la question prioritaire de constitutionnalité

doit être soulevée

La question prioritaire de constitutionnalité peut en principe être présentée à tous les stades

d'un procès. La loi organique précise ainsi que la question peut être soulevée, y compris pour

la première fois, en appel ou en cassation (OO, art. 23-1 et 23-5).

La question prioritaire de constitutionnalité ne peut pas pour autant être soulevée à tout

moment d'une instance.

D'une part, en application de l'article 61-1 de la Constitution, l'instance à l'occasion de

laquelle la question est posée doit être « en cours ». Ce critère doit être compris par référence

aux concepts procéduraux mis en oeuvre par le code de procédure civile. L'instance qui fait

l'objet d'une interruption (CPC, art. 369 et s.) ou d'une suspension (CPC, art. 377 : la

suspension résulte d'un sursis à statuer, d'une radiation ou d'un retrait du rôle) n'est pas en

cours. La question ne peut donc être posée qu'après la reprise de l'instance dans les

conditions prévues par les dispositions du code de procédure civile.

D'autre part, la question prioritaire de constitutionnalité n'est pas une prétention autonome

mais un moyen, dont le régime suit celui applicable à la prétention au soutien de laquelle il

vient.

C'est pourquoi, en principe, une question prioritaire de constitutionnalité ne pourra plus être

soulevée après la clôture des débats ou, pour la procédure écrite, la clôture de l'instruction,

sauf à rouvrir les débats ou rabattre la clôture, dans les conditions prévues par le code de

procédure civile. Pour le cas particulier des instances en cours lors de l'entrée en vigueur de

la réforme, cf. n° 5.1, p. 47.

En outre, lorsque la question prioritaire de constitutionnalité vient au soutien d'une prétention

devant être soulevée à un stade particulier de l'instance, elle devra également être présentée à

15

Suite de la circulaire voir ce blog 25/3/2010

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