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Comment économiser 50 milliards d'euros

Depuis les voeux de François Hollande, le 31 décembre 2013, le cap est clairement affirmé : réactiver la croissance, stopper l'augmentation des prélèvements obligatoires, baisser les dépenses publiques. C'est une véritable bataille qui est engagée pour faire des économies tous azimuts : Etat, collectivités territoriales, Sécurité sociale et opérateurs de l'Etat.

Le rythme d'économies à réaliser - la loi de finances prévoyant 15 milliards d'euros d'économies en dépenses en 2014 - est fixé : 18 milliards en 2015 et en 2016, 14 milliards en 2017, soit 50 milliards d'euros en trois ans et un montant global de réduction de la dépense publique de 75 milliards d'euros sur le quinquennat, ce qui n'a jamais été réalisé. La dépense publique, qui s'élevait à 1 118 milliards d'euros en 2011, représente aujourd'hui en France 57,1 % du produit intérieur brut (PIB), soit un niveau supérieur de 10 points à la moyenne des pays de l'OCDE. L'objectif pour 2014 est de la ramener à 56,7 %.

Cependant, selon l'entourage du président de la République, pour parvenir à financer une baisse supplémentaire du coût du travail, comme le chef de l'Etat s'y est engagé, à hauteur de l'équivalent des cotisations familiales - soit 30 milliards d'euros, en incluant les 20 milliards du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) -, il faudrait dégager " 5 à 10 milliards " de plus.

Les objectifs affichés par François Hollande

Le président de la République a pris lui-même la tête de cette croisade en installant, jeudi 23 janvier, un Conseil stratégique de la dépense publique qui réunit, autour de lui, le premier ministre, les ministres de l'économie, du budget, du travail, des affaires sociales et de la réforme de l'Etat. Cette fois, il s'agit bien de mettre en oeuvre des réformes structurelles, à long terme, qui permettent d'infléchir durablement la courbe des dépenses publiques, et non de gratter ici et là des recettes de poche.

Le problème est que ces réformes structurelles sont aussi plus longues à mettre en oeuvre et à produire leur effet. Il va donc falloir agir vite, en parallèle, sur les leviers disponibles. L'ensemble du gouvernement va être fortement sollicité. C'est pour cela qu'il a été décidé d'accélérer la procédure budgétaire. Le ministre délégué chargé du budget, Bernard Cazeneuve, va commencer dès maintenant - au lieu du début du printemps habituellement - les discussions avec les ministres. Ceux-ci recevront début avril des lettres de pré-plafond, individualisées, indiquant leurs objectifs de réduction des dépenses dans leur secteur.

L'opposition continue cependant à douter de la réalité des économies de dépenses réalisées par le gouvernement. Elle constate son incapacité à tenir les objectifs de réduction du déficit budgétaire tels qu'ils avaient été prévus initialement en loi de finances. Elle souligne également que les recettes fiscales ne sont pas au rendez-vous, signe non seulement d'une croissance en berne mais aussi, estime-t-elle, d'une modification des comportements des contribuables face à une pression fiscale trop élevée. Elle craint, en conséquence, que les annonces du président de la République ne se traduisent au final par davantage de déficit et de dette.

Qu'est-ce qui a déjà été réalisé ?

En 2009, au pic de la récession, le déficit avait atteint 7,5 % du PIB. En 2011, il était de 5,3 %. Il a été ramené à 4,8 % en 2012 et devait s'établir, selon les prévisions de la loi de finances, à 4,1 % en 2013. La dégradation des rentrées fiscales, qui ralentit le rythme de réduction du déficit de l'Etat, fait cependant peser un risque sur cet objectif. Le gouvernement reconnaît à demi-mots que le résultat final, qui sera publié fin mars par l'Insee, pourrait être supérieur à ce chiffre.

Le déficit budgétaire de l'Etat devrait s'établir à 74,9 milliards d'euros fin 2013 contre 87,2 milliards l'année précédente, soit une baisse de 12,3 milliards. La loi de finances initiale prévoyait un déficit de 61,6 milliards. L'écart est significatif. Cette prévision avait été revue en loi de finances rectificative (LFR), votée à l'automne 2013, pour être ramenée à 71,9 milliards d'euros. La faiblesse des recettes fiscales - 1,8 milliard d'euros de moins que prévu en LFR pour l'impôt sur le revenu et une moins-value de 2,5 milliards pour l'impôt sur les sociétés - a obligé à revoir encore cet objectif.

Toutefois, la dépense de l'Etat, qui représente 34 % de l'ensemble de la dépense publique, est tenue. En loi de finances initiale pour 2013, elle était prévue à 374,6 milliards d'euros, révisée à 373,3 milliards. Elle devrait être en recul de 600 millions par rapport à cette prévision rectifiée à la fin de l'année. Hors éléments exceptionnels, les dépenses de l'Etat s'établissent même à 368,1 milliards d'euros, ce qui représente un écart de 3,4 milliards en deçà de l'autorisation de crédits votée par le Parlement.

Le gouvernement se targue d'" une maîtrise exemplaire ". Il souligne que, en dehors des dépenses de l'Etat, l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie (Ondam) sera inférieur de 1 milliard d'euros aux prévisions. Les dépenses de protection sociale représentent quant à elles 46 % des dépenses publiques et les collectivités territoriales 20 %.

Qu'est-ce qui reste à faire ?

En 2014, 15 milliards d'euros d'économies doivent être réalisés, à raison de 9 milliards d'euros sur les dépenses de l'Etat et des collectivités territoriales et 6 milliards sur les dépenses sociales. Pour parvenir à accélérer ce rythme, le gouvernement veut agir simultanément sur les trois leviers.

En ce qui concerne les dépenses de l'Etat, la méthode du " rabot " telle qu'elle avait été mise en oeuvre sous le précédent quinquennat - consistant à comprimer uniformément les dépenses des administrations en réduisant les effectifs - a montré les limites de son efficacité. " Il n'y a plus beaucoup de gras ", admet un proche du chef de l'Etat. En cinq ans de Révision générale des politiques publiques, les gouvernements de Nicolas Sarkozy n'ont pu réaliser que 12 milliards d'euros d'économies.

Le gouvernement table aujourd'hui prioritairement sur les gains permis par la simplification des normes et des procédures. Il veut aussi redéfinir le périmètre de l'Etat pour le concentrer sur ses missions essentielles, en jouant notamment sur les responsabilités et les compétences accrues confiées aux régions. Le travail du Conseil stratégique de la dépense publique va aussi consister à identifier, dans chaque ministère, les gisements d'économies potentielles et les réformes qui peuvent être engagées pour parvenir à de substantielles économies.

En évoquant, lors de ses voeux les " excès " et les " abus " de la Sécurité sociale, M. Hollande a clairement laissé entendre qu'un effort particulier de maîtrise des dépenses sociales devrait être réalisé. " C'est là que réside le plus grand réservoir d'économies potentielles ", insiste le premier ministre, qui se défend, toutefois, de vouloir mettre à mal le modèle social français.

Le gouvernement promeut une " stratégie nationale de santé " qui vise à réorganiser le parcours de soins afin de réduire la multiplication des prescriptions et des actes médicaux redondants. Il veut développer la chirurgie ambulatoire, harmoniser les relations entre l'hôpital et la médecine de ville et développer l'usage des médicaments génériques. Selon les experts de la politique de santé, c'est un potentiel de 40 milliards d'euros, soit 2 points de PIB, qui pourrait être dégagé.

L'autre grand volet d'économies de dépenses porte sur les collectivités territoriales, en procédant à une rationalisation de leurs compétences et en poussant au regroupement ou à la fusion des structures administratives. Il semble toutefois difficile d'escompter des économies à court terme.

Pour le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Gilles Carrez, " tant que le gouvernement continuera à raisonner en économies de dépenses par rapport à la tendance et non en baisse des dépenses, ce seront des économies en trompe-l'oeil ". Pour le député (UMP) du Val-de-Marne, " aucun secteur de la dépense ne doit y échapper, y compris l'assurance-chômage ". Il faut, selon lui, prioritairement stopper l'augmentation des dépenses sociales. " Si on n'arrive pas à juguler la dérive de ces dépenses, tous les efforts seront vains, estime-t-il. Pour le moment, aucune mesure n'a été prise en ce sens, or c'est le plus difficile à réaliser. Arriver à gagner ce combat nécessite un véritable changement de culture. "

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