Jan
20
Les nouvelles règles du commerce international restent à définir

Plus de douze ans après le lancement des négociations commerciales multilatérales du cycle de Doha, au Qatar, les ministres des Etats membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), réunis à Bali en Indonésie en décembre 2013, sont parvenus à arracher un accord de dernière minute, signé le 7 décembre. Ne serait-ce que sur le plan symbolique, ce premier accord multilatéral d'envergure dans l'histoire d'une institution vieille de dix-huit ans est une avancée importante. Il a permis d'éviter un échec à l'OMC, qui l'aurait durablement décrédibilisé comme lieu d'élaboration des règles du commerce international.

L'accord signé à Bali n'a cependant qu'un lointain rapport avec le programme de travail initialement assigné aux négociateurs, et sa portée effective restera vraisemblablement limitée. Il est loin de répondre aux attentes suscitées par le lancement du cycle de Doha. L'internationalisation croissante des processus productifs, le développement du commerce international de services et de l'investissement à l'étranger, l'émergence de nouvelles puissances commerciales, le rôle croissant des normes, la transformation des politiques agricoles et industrielles ont profondément bouleversé le contexte commercial. Ces nouvelles réalités appellent une évolution des règles, que l'OMC a semblé jusqu'ici impuissante à établir.

Certains se réjouiront sans doute de l'infortune d'une organisation qui a mauvaise presse dans notre pays. Pourtant, l'alternative qui se dessine ne présente guère d'attrait : c'est celle d'une multitude d'accords où les rapports de force s'exprimeront de façon plus brutale et opaque, où les pays les plus pauvres resteront à l'écart, et où des règles à géométrie variable compliqueront la vie des exportateurs, surtout des plus petits d'entre eux. Le repli sur soi et la gestion conflictuelle des relations commerciales, tentations récurrentes dans le débat français, seraient pires encore : l'isolement commercial a toujours été coûteux, il devient ruineux dans un monde où les processus de production les plus efficaces sont de plus en plus éclatés entre différents pays.

Le cadre multilatéral présente de nombreux défauts, mais c'est le seul capable de définir des règles qui s'appliquent à tous, le seul également dans lequel les pays moins puissants peuvent activement participer à leur élaboration et à leur mise en oeuvre. Mettre d'accord les - bientôt - 160 Etats membres d'une organisation qui fonctionne par consensus relève cependant du tour de force.

On avait pu croire que la surcharge du programme de Doha était l'obstacle principal à l'aboutissement des négociations. Mais les épisodes récents montrent que, même sur des sujets secondaires, un accord est éminemment difficile à atteindre. Au-delà des questions abordées, un pays leader, ou un groupe de pays leaders, est indispensable pour aller de l'avant et éviter que tel ou tel Etat, usant de son droit de veto, ne mette en péril un accord d'ensemble dans l'espoir d'obtenir quelques bénéfices secondaires.

Les Etats-Unis et l'Europe ont longtemps été ces chefs de file. L'accord de Blair House sur la réduction des subventions aux produits agricoles, en novembre 1992, en était la dernière illustration, peut-être la plus spectaculaire.

Ce n'est plus possible aujourd'hui : depuis deux ans, la Chine est le premier pays au monde par le volume de son commerce extérieur, qui a dépassé celui des Etats-Unis. Aucun accord d'envergure n'est possible sans l'engagement actif d'une telle superpuissance commerciale. Le paradoxe est que la Chine reste, dans le même temps, un pays pauvre, avec un pouvoir d'achat moyen par habitant qui demeure plus de cinq fois inférieur à celui des Etats-Unis. Cette situation inédite pose des questions de fond, dans un système dont les règles ont besoin d'évoluer. La Chine a tiré un grand profit du système actuel, cela n'incite pas au changement. Surtout, elle s'est jusqu'à présent considérée comme trop pauvre pour se porter garante du système multilatéral.

Système plus flexible

Ajoutons que la question ne s'arrête pas à la Chine, que l'on imagine mal faire des concessions significatives sans un geste des autres grands émergents, l'Inde par exemple. Or que pèsent les engagements multilatéraux dans le jeu politique interne de ce pays ? Peu de chose, comme l'a encore montré l'attitude inflexible et souvent imprévisible de l'Inde dans les négociations récentes, tenues, il est vrai, à quelques mois d'une élection générale.

Les menaces et les pressions n'ont qu'une efficacité limitée sur des acteurs de cette taille. Aux accords négociés sans elle (pour ne pas dire contre elle), la Chine n'a pas de mal à répondre par des initiatives dont elle est le centre, comme l'accord de grande envergure en cours de négociation avec ses voisins asiatiques, dit Regional Comprehensive Economic Partnership.

Et la perspective de représailles limitant l'accès au marché le plus dynamique au monde met vite en sourdine les menaces de sanctions commerciales, comme l'a illustré, à l'été 2013, le conflit autour des importations européennes de panneaux solaires. Contraindre l'Inde ou le Brésil n'est pas beaucoup plus facile.

La seule façon de sortir de cette impasse est de repenser la définition des droits et devoirs dans les négociations commerciales multilatérales. La recette du siècle précédent, qui avait permis aux pays en développement de rester à l'écart, ne fonctionne plus.

Il faut évoluer vers un système plus flexible d'obligations différenciées selon le niveau de richesse, qui offre aux pays émergents des conditions acceptables pour jouer le rôle qui leur revient dans l'enceinte multilatérale, tout en permettant aux économies les plus fragiles de bénéficier des protections et dérogations qui leur sont indispensables.

De nouvelles concessions de part et d'autre seront certainement nécessaires, mais c'est la meilleure voie pour tenter d'adapter les règles du commerce international aux réalités du XXIe siècle.

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