Feb
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LES RESTRICTIONS D'ACCES A LA JUSTICE (2)

Au nom de l'austérité, dissimulée, parfois, sous les termes « d'efficacité de la Justice », on impose des restrictions aux citoyens quant à la reconnaissance judiciaire de leurs droits. L'économie de marché s'est durcie. Elle impose sa loi et cette loi n'a aucun lien avec les droits fondamentaux.

La justice n'est pas épargnée et doit se soumettre à des économies. Elle était écartelée entre soucis d'argent et désir de grandeur. Mais, en cette période d'austérité, on a renoncé à la grandeur pour généraliser les restrictions.

Elles sont juridiques ou financières.

LES RESTRICTIONS JURIDIQUES A L'ACCES A LA JUSTICE

Elles peuvent toutes être parfaitement justifiées et justifiables.

Il s'agit de restrictions insidieuses. Le souci d'un citoyen est de soumettre sa cause, quelle qu'elle soit, à un juge indépendant, impartial et équitable. Il attend d'un juge qu'il prenne le temps de l'écouter, de le comprendre et rende une décision motivée qui lui soit compréhensible. La Justice doit contribuer à la paix sociale.

En France, en 1789, la Révolution française n'a pas débuté par une demande de libertés mais par la demande d'égalité des droits. Ce sont l'article 1er de la Déclaration française des Droits de l'Homme et l'article 9 de la Déclaration Universelle. La quête de l'égalité est un moteur puissant de l'évolution des sociétés.

Tout commence par l'égalité et c'est la Justice.

Or, après avoir proclamé dans la Charte des Droits Fondamentaux, le droit au recours effectif à accéder à un tribunal impartial (article 47), on va multiplier les barrières juridiques pour empêcher le justiciable d'accéder à son juge.

On considère le contentieux comme un tsunami. Ce serait une catastrophe naturelle qu'il faudrait endiguer à tout prix.

Le durcissement des règles procédurales

Ainsi, en France, mais je pense également dans l'Union Européenne, on multiplie les règles d'irrecevabilité. Sous des prétextes de procédure, avec des éléments purement formels, sans entendre le justiciable, sans examiner le fond et l'équité de sa cause, le juge - en toute solitude - pourra par une rapide décision, parfois non-motivée, rejeter la procédure sans jamais aborder le fond.

On veut des décisions rapides, légales, peu couteuses en temps et en argent.

On va, de même, généraliser et exiger l'exécution provisoire des décisions de justice de première instance, c'est-à-dire le paiement immédiat par le justiciable ayant été condamné sans attendre le nouvel examen par une juridiction supérieure. L'objectif est, naturellement, qu'ayant réglé ou ne pouvant le faire, il n'accède pas au second degré et, souvent, à la collégialité des magistrats.

La Cour Européenne des Droits de l'Homme a considéré que cela pouvait être un frein à l'accès à la Justice. Elle a condamné la France (C.E.D.H. n° 348/03- ONG/France - 14 novembre 2006)

De même, la durée des procédures civiles et pénales peut constituer un déni de Justice. L'accès aux tribunaux peut devenir largement illusoire. On connait la jurisprudence de la CEDH puisque entre 1959 et 2009, elle a rendu plus de 3.000 arrêts concernant la durée excessive des procédures (3.000/12.000).

On multiplie, dans l'Union Européenne, les processus de médiation obligatoire ou les incitations fiscales ou financières à la médiation.

Il ne s'agit pas de se méprendre. Les avocats sont favorables aux modes alternatifs de règlement des conflits. Mais il s'agit d'un mode complémentaire à l'accès traditionnel à la Justice et non d'une « double voie » équivalente.

Mais, les mots « médiation » et «obligation » sont contradictoires car la médiation est nécessairement un chemin de liberté dans tout le processus suivi. En Italie, la médiation obligatoire a été instituée dans nombreux contentieux. Le CNF italien a dénoncé cette pratique et l'absence de formation des médiateurs.

La Cour Constitutionnelle italienne a annulé le 24 octobre 2012 le décret du 4 mars 2010 pour des raisons de pure forme. On aurait pu espérer qu'elle estime qu'il s'agissait d'un obstacle insupportable à l'accès au juge.

En Roumanie, après un premier combat victorieux qui avait amené la législation a ne prévoir qu'une information en matière de médiation, un nouveau projet de loi prévoyant la médiation obligatoire est en cours de discussion.

Dans d'autres pays, ce sont des incitations fiscales et financières qui ont été créées ou parfois instaurées par les juges sans textes.

En France, à titre expérimental, et dans certains domaines du droit de la famille (litiges sur l'autorité parentale), on a créé une nouvelle irrecevabilité. On ne peut saisir le juge sans avoir, préalablement utilisé la médiation.

Madame Viviane REDING, régulièrement, indique souhaiter promouvoir ce mode alternatif. Le CEPEJ, dans son rapport de 2012, le recommande vivement pour de nombreux pays.

Les avocats doivent s'emparer de ce processus. Ils négocient depuis toujours. Ils ont les compétences juridiques. Ils connaissent la psychologie des justiciables et savent résoudre un litige.

En Argentine, ce sont les avocats qui, du fait de la loi, sont les médiateurs. Cela a permis le développement d'une médiation qui constitue une vraie complémentarité à la Justice et permet de trouver des solutions en respectant les droits fondamentaux des citoyens.

Les suppressions envisagées

Dans de nombreux pays, on a commencé la suppression physique de juridictions. Ainsi, au Portugal, on a modifié la distribution territoriale des tribunaux. Une nouvelle carte judiciaire a été instaurée et on a supprimé 70 tribunaux.

Dans d'autres pays européens, la même démarche est en cours pour des économies d'échelle et une volonté de spécialisation des juridictions (Finlande, Croatie, Irlande, Suède, Belgique, Danemark et Pays-Bas selon le CEPEJ).

En France, entre 2007 et 2011, près de 400 juridictions ont été supprimées représentant un tiers des tribunaux existants. Il y avait 1.206 juridictions. Il n'y en a plus que 813. Ce sont les juridictions traitant des contentieux du droit du travail, des litiges de la consommation, du logement, des petits litiges qui ont été évincés au nom de l'efficacité de la justice.

Pourtant, la France était dans la moyenne européenne. En 2006, il y avait un tribunal pour 70.255 habitants alors qu'en Allemagne, il existe un tribunal pour 72.569 habitants. Le ressort d'un tribunal français couvrait 703 kms. Il est de 314 kms en Allemagne et 363 kms en Autriche.

On crée un éloignement supplémentaire pour les justiciables. Ceux-ci, pour un litige qui touche leurs droits fondamentaux, vont devoir parcourir 100 ou 150 kms pour faire valoir une argumentation auprès d'une juridiction.

S'agissant de personnes qui vivent déjà parfois dans la précarité et qui veulent évoquer leurs litiges familiaux, leurs litiges de consommation, les droits du logement, cela les prive d'accès à la justice.

Supprimer une juridiction de proximité et n'instaurer aucune méthode leur permettant d'accéder au juge par ailleurs, c'est supprimer le droit à un recours effectif.

Dès lors, pour certains litiges d'importances minimes (exemple : consommation,...), le coût de l'accès à la justice devient insupportable. On y renonce et on renonce à faire prévaloir le Droit.

Certains Etats envisagent donc le développement d'e-justice. L'Union Européenne donne l'exemple avec le portail créé et le règlement pour les petits litiges ou l'injonction de payer européenne. Ces formulaires ne prévoient nullement l'intervention de l'avocat. Cela, par ailleurs, crée une fracture supplémentaire. L'accès à la Justice n'est plus possible pour ceux qui ne maitrisent pas la technologie numérique.

La Cour de Justice de l'Union Européenne a considéré qu'on ne pouvait proposer exclusivement des voies électroniques de justice car, si tel était le cas, « l'exercice des droits pourrait être rendu pratiquement impossible... pour certains justiciables » (CJUE ROSALBA ALASSINI et autres c/ Télécom Italia - C-317/07AC-320/08 8 mars 2010).

Quant aux avocats, ils sont soit absents et non intégrés dans le processus, soit réduits au rôle d'opérateurs. On cherche par des procédures électroniques à marginaliser notre rôle. On déshumanise la Justice.

Après la suppression des tribunaux, verrons-nous la suppression des juristes ?

La Commission Européenne, dans son rapport 2012 sur l'intégration du marché unique, stigmatise le marché des services qui ne serait pas assez concurrentiel. On évoque de nombreuses professions règlementées au niveau national et on prétend que ces règlementations prendraient la forme de barrières à l'entrée et de restrictions à l'exercice d'activités professionnelles.

Il s'agirait donc d'ouvrir la profession encore plus qu'elle ne l'est.

Mais, concomitamment, dans le rapport 2012 déposé par le CEPEJ (Commission Européenne Pour l'Efficacité de la Justice), dépendant du Conseil de l'Europe, on invoque le trop grand nombre d'avocats dans certains pays. Le CEPEJ vise la Grèce mais aussi l'Italie, l'Espagne, Chypre et Malte.

On retrouve ainsi des pays qui sont sous le contrôle attentif de la Troïka composée de la Commission européenne, du Fond Monétaire International et de la Banque Centrale Européenne.

Ce trio, dont les prérogatives sont aussi étendues qu'opaques, exerce un pouvoir effectif. Cette situation est exceptionnelle. Deux organismes qui n'ont pour vocation que l'économie et la finance et dont l'un est international et non européen (le Fond Monétaire International) donnent des leçons aux juristes concernant l'accès au droit.

Ils mesurent le système judiciaire sous l'unique aune de l'économie et de la finance. Il est vrai qu'ils ont parfaitement géré les finances mondiales et européennes, qu'ils ont prévu et évité la crise !

L'Union Européenne se veut un espace de droit, de libertés et de sécurité, tout en diminuant le nombre d'avocats et en marginalisant l'accès au droit.

Les restrictions financières s'ajoutent aux restrictions juridiques.

LES RESTRICTIONS FINANCIERES A L'ACCES AU JUGE

On peut certes se contenter d'adhérer à la Justice, comme valeur ou vertu. Cela a un mérite. Cela ne coute rien. Toutefois, il faut des ressources matérielles pour mener une véritable politique de justice et en faire une institution au service des citoyens.

Pour être indépendants et non-corruptibles, les juges doivent être correctement payés, travailler avec du matériel récent de haute technologie, mener des investigations éventuellement complexes et couteuses pour découvrir la vérité.

Parallèlement, pour l'effectivité des droits, il faut aider les justiciables les plus démunis à assumer les dépenses qu'impliquent le recours aux instances juridictionnelles et aux partenaires de justice. Le droit à l'aide juridictionnelle est reconnu par la Charte des Droits Fondamentaux en son article 47.

La première difficulté tient au budget consacré par les Etats à sa Justice. Le rapport du CEPEJ, publié en 2012, nous éclaire. Ce sont des chiffres de 2010. Mais, ne nous leurrons pas, ils seront plus mauvais en 2012 et 2013.

Déjà en 2010, de nombreux pays avaient baissé leurs budgets (Hongrie, Bulgarie, Finlande, Lettonie, Lituanie, Bosnie).

En Autriche, le pourcentage du PIB consacré à la justice est inférieur à 0,40 % (1.174.830 euros). Cela comprend l'ensemble du fonctionnement des juridictions, l'aide juridictionnelle, le système pénitentiaire, ...

En République Tchèque, c'est 0,21 %, en Allemagne 0,66 %, au Royaume Uni 0,34 % et en France 0,33 %.

En Hongrie, en Slovaquie, en République Tchèque et en Pologne, on consacre entre 36 et 45 € par an et par habitant pour la justice. En France on en est à 60,5 €, en Italie 73 €, en Espagne 91 €. Les pays dotant leur justice de plus de moyens, sont l'Allemagne avec 100 €/habitant, les Pays-Bas

118 €, le Luxembourg 137,7 € et enfin la Suisse 167,1 €. On est entre 1 et

3 € par semaine et par habitant.

Des chiffres comparables se retrouvent au niveau du budget de l'aide juridictionnelle. Pour 100.000 habitants, les Pays-Bas ont 3.074 affaires alors que, pour la même proportion, nous n'avons en Autriche que 213 affaires, en Italie 263 affaires et en France 1.404 dossiers. Les Pays-Bas versent, par dossier en moyenne, 701 € alors que la France en verse 396 €, l'Allemagne 742 €, l'Autriche 1.029 € et le Royaume-Uni 3.551 €.

Le budget pour l'aide juridictionnelle par habitant varie très fortement. En Hongrie, il est de 0,03 €, 22 € aux Pays-Bas et 46 € en Angleterre. Mais, partout, les budgets d'aide juridictionnelle sont plutôt à la baisse.

En Belgique, un nouveau projet de loi concernant l'aide juridictionnelle a vu le jour. On laisserait à chaque justiciable une part de frais qu'il devra assumer. On prévoit également des forfaits d'honoraires pour les avocats avec un engagement de traiter de nombreux dossiers dans la même spécialité (droit des migrants et étrangers).

Les critères d'attribution, selon les pays, sont les ressources, le bien fondé des demandes (Autriche) et parfois des critères complémentaires tenant à l'importance de l'affaire, au dédommagement attendu, à l'existence d'une assurance. L'Etat peut donc jouer, soit sur le montant des sommes allouées (budget global ou budget par procédure), soit sur les critères d'attribution de l'aide juridictionnelle pour diminuer le nombre d'affaires portées en justice par les plus pauvres.

Le Conseil des Barreaux Européens - dans ses recommandations publiées en octobre 2010 après un colloque important consacré à l'aide légale - a invité les institutions de l'Union Européenne à mettre en place une ligne budgétaire afin d'assurer la création d'un régime européen d'aide juridique et soutenir les systèmes nationaux dans les Etats membres.

Il est temps de reprendre cette recommandation. Il est temps d'en faire la promotion et le lobbying auprès de la Commission européenne et des Etats membres, même l'Union diminue son budget.

En 2010, il n'y avait plus que deux pays qui, selon le CEPEJ, prévoyaient un accès gratuit à l'ensemble des tribunaux. Il s'agissait du Luxembourg et de la France. En 2012, il n'existe qu'un pays permettant l'accès gratuit au juge : le Luxembourg.

En France, le Gouvernement de M. SARKOZY a instauré :

- une taxe de 35 € pour toute demande en première instance quelle que soit la nature du litige ou de la juridiction. On se trouve donc pour des litiges de consommation avec les montants en jeu très faibles (facture de téléphonie mobile, consommation d'électricité) avec un droit de 35 € qui dissuade les justiciables,

- une taxe de 150 € par partie devant la Cour d'Appel. Dans les domaines de construction, de copropriété ou de consommation où il y a des actions collectives, il y aura donc une perception de 150 € par personne et cela peut conduire à des sommes considérables par rapport à l'intérêt du litige.

Naturellement, l'absence de règlement de la taxe de 35 € constitue un motif d'irrecevabilité du recours.

Le Conseil National des Barreaux français avait introduit un recours devant le Conseil d'Etat. Celui-ci l'a rejeté par un arrêt du 28 décembre 2012. Il considère que les buts poursuivis par les pouvoirs publics en instaurant des taxes était légitime car elles ne constituent par une charge excessive et qu'il a été tenu compte des facultés contributives des justiciables.

Les taxes et frais de procédure sont en augmentation et constituent une ressource financière pour les Etats. En Autriche, en 2010, toujours selon le CEPEJ, la part des ressources issues des frais de justice dans le budget alloué aux tribunaux est de 109,8 %.

Le second pays, au niveau des frais de justice, était Malte (51,9 %). Puis, ce sont des pourcentages résiduels de moins de 10 % (Angleterre 8,8, Italie 7,4, Allemagne 4,1, Belgique 3,7, ...). La France ne figurait même pas dans ce classement puisqu'aucun droit n'était alors perçu.

Les frais de justice sont en augmentation en Europe.

Ainsi, en Espagne, la loi du 21 novembre 2012 prévoit une augmentation considérable des frais de justice pour présenter des requêtes, ou lancer des procédures d'appel dans les matières civiles, administratives et sociales. On évoque 1.200 € de frais dans l'hypothèse d'un appel d'une affaire de divorce. On cherche visiblement à décourager le justiciable espagnol. Le Consejo General del Abogacia Espanola a vivement réagi devant ce texte qui consacre deux justices : une pour les riches et une pour les pauvres.

L'Agence des droits fondamentaux a mis en exergue le montant élevé des frais de justice couvrant les frais de procédure et les frais d'avocat. Cela constituerait un obstacle à l'accès à la Justice dans 8 Etats membres.

La CEDH (MARINA c/ LETTONIE n° 46040/07 - 26.10.2010) a conclu que l'obligation de payer des droits d'instance aux tribunaux civils au moment de déposer une réclamation ne pouvait pas être considérée comme une restriction du droit d'accès à un tribunal incompatible en soi avec l'article 6 CEDH pour autant que cette obligation ne pose pas atteinte à « l'essence du droit d'accès à un tribunal ».

Néanmoins, les restrictions à caractère purement financier sans aucun lien avec les perspectives de réussite d'une demande devaient faire l'objet d'un examen particulièrement rigoureux dans l'intérêt de la Justice.

Il reste la question de l'accès à la justice des classes moyennes.

En effet, si les plus riches pourront aujourd'hui comme demain accéder au juge et si les plus pauvres le peuvent parce que les avocats acceptent une indemnisation au rabais, les classes moyennes se trouvent, pour certains contentieux, pratiquement interdites de recourir au juge. Le coût des frais de procédure, le coût des professionnels du droit divers (en France, d'huissiers de justice, d'avocats, d'experts,...) constitue des obstacles insurmontables.

On ne peut rester ainsi sans chercher des solutions et celles-ci passent nécessairement par la réaction des avocats.

Michel BENICHOU

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