Oct
18
UNION EUROPEENNE ET POLITIQUE PENALE

Pendant de longues années, l'Union Européenne n'avait aucune compétence en matière de politique pénale. Elle ne s'y est donc intéressée que, de façon marginale, pour compléter les politiques industrielles mises en place (concurrence, consommation, environnement, ...). Le Traité de Lisbonne confère à l'Union Européenne une base juridique explicite pour adopter des directives en matière de droit pénal afin d'assurer une mise en oeuvre efficace des politiques qu'elle définit et ayant fait l'objet de mesures d'harmonisation.

Cela, de surcroit, s'inscrit dans le cadre du programme de Stockholm qui espère une Europe, « Espace de liberté, sécurité et de Justice ». On entend renforcer les droits des citoyens dans l'Union Européenne et cela passe, également, par le droit pénal.

Les institutions européennes et notamment, la Commission, ont pris en compte l'angoisse des citoyens face à la montée de la criminalité. Lors d'un sondage, les citoyens européens ont indiqué que les quatre domaines dans lesquels l'Union Européenne devrait concentrer son action sont : la politique économique et monétaire, l'immigration, la santé et la lutte contre la criminalité.

Dès lors, l'Union Européenne qui s'était avancée timidement sur ces questions et à l'occasion de criminalité transfrontalière (terrorisme - décision cadre du 22 juin 2002 ; trafic de drogue - décision cadre du 11 novembre 2004 ; prévention de la traite des êtres humains - décision cadre du 15 avril 2011 ; ...) entend intervenir en droit pénal comme champ d'action politique.

Elle va donc utiliser le cadre juridique établi par le Traité de Lisbonne. Il permet de travailler de concert, sur une base claire, afin de mettre en place un droit pénal de l'Union Européenne cohérent et d'assurer une protection effective des droits des personnes soupçonnées ou accusées ainsi que des victimes.

Le Parlement Européen aura, avec la procédure de co-décision, un rôle important et la Cour de Justice exercera un véritable contrôle juridictionnel.

En vertu de l'article 83 du Traité, l'Union Européenne peut adopter des directives établissant des règles minimales en matière de droit pénal pour différentes infractions (10 infractions précises - les eurocrimes - soit le terrorisme, la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le trafic illicite de drogue, le trafic illicite d'armes, le blanchiment d'argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité informatique et la criminalité organisée). On notera la dimension transfrontière de ces crimes.

L'article 83 § 2 du Traité permet au Parlement Européen et au Conseil, sur proposition de la Commission, d'établir les règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions pour une mise en oeuvre efficace d'une politique de l'Union dans un domaine ayant fait l'objet de mesures d'harmonisation (exemple : la question du droit financier ou du droit de l'environnement).

Néanmoins, le principe général est celui de la subsidiarité. L'Union Européenne ne peut légiférer que si l'objectif poursuivi ne peut être atteint plus efficacement par les mesures prises au niveau national ou régional et local.

Par ailleurs, les droits fondamentaux garantis par la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne et la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme doivent être impérativement respectés (droits des suspects, droits de la victime ou des témoins).

La Commission a donc adopté une démarche en deux étapes pour la législation en matière de droit pénal :

- décider si des mesures du droit pénal doivent véritablement être adoptées car le droit pénal européen est un outil de dernier recours,

- décider du type de mesures de droit pénal à adopter.

La première étape s'accompagne d'un audit et d'une analyse d'impact. La Commission analysera la politique considérée, évaluera les régimes de sanctions dans les Etats membres et leur capacité à atteindre les résultats escomptés.

Puis, on définira les règles minimales. La Commission estime que le principe de sécurité juridique exige une définition claire pour qualifier un comportement pénalement répréhensible. Toutefois, la directive portant sur le droit pénal n'aura pas d'effet direct car elle devra être transposée en droit national.

Pour ce qui est des sanctions, l'Union Européenne pourra seulement établir quelles sanctions doivent au moins être mises à la disposition du Juge dans chaque Etat-membre et devra également adapter les sanctions aux infractions.

D'ores et déjà, la Commission Européenne considère que le contenu des règles minimales de l'U.E. en matière de droit pénal comprendra :

- la définition des infractions,

- les questions de compétence juridictionnelle,

- les sanctions pénales efficaces, proportionnées et dissuasives à l'égard d'un comportement donné.

Les premiers domaines dans lesquels le droit de l'Union Européenne pourraient s'avérer nécessaires sont :

- les secteurs financiers (manipulation de marché et opération d'initié),

- lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers de l'Union Européenne,

- protection de l'€uro contre le faux monnayage,

mais également, le transport routier, la protection des données, les règles douanières, la protection de l'environnement, la politique de la pêche, les politiques relatives aux marchés intérieurs (contrefaçon, corruption, conflits d'intérêt non déclarés dans le contexte de passation de marchés publics, ...).

La Commission Européenne a l'intention de faire du droit pénal un instrument important dans le cadre de sa politique. Il convient donc d'attendre les premières mesures effectives et d'en mesurer la portée.

On sait que, parallèlement, la Commission Européenne - et en particulier par l'action de Madame REDING - entend rapidement définir des normes minimales de « procédure pénale ». Ainsi, la Commission élabore une proposition de directive sur le droit d'accès à un avocat durant les procédures pénales et le droit des détenus de communiquer après leur arrestation et un projet de directive concernant les droits des victimes.

Ce texte, conforme à la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et à la jurisprudence de la CEDH, attentif au respect des libertés des citoyens considérant que la meilleure garantie consiste en l'accès à un avocat, est vivement critiqué par le Gouvernement français qui a entamé une véritable campagne de lobbying contre la Commission Européenne. Se prépare un affrontement vigoureux entre la Commissaire Viviane REDING et, notamment, le Ministre de la Justice français. L'idée qui fâche notre Ministre est qu'un suspect puisse avoir accès à un avocat dès le premier stade des interrogatoires et que celui-ci puisse contrôler les conditions de détention. Le suspect pourrait aussi communiquer avec un membre de sa famille ou son employeur pour les informer de son arrestation. S'il se trouve à l'étranger, il aurait la possibilité de contacter rapidement son ambassade et son consulat, de recevoir des visites et, s'il est visé par un mandat d'arrêt européen, d'avoir accès à une assistance juridique.

Ce sont des normes minimales, conformes à la jurisprudence de la Justice européenne et nécessaires pour renforcer la confiance des citoyens dans le système judiciaire.

Le Gouvernement français, au terme d'une campagne de sensibilisation des autres gouvernements, a obtenu l'appui du Royaume-Uni, des Pays-Bas et de la Belgique. Naturellement, le même argument revient toujours. Il faut protéger les policiers et les enquêtes. Or, l'Allemagne et la Finlande ont déjà des textes plus ambitieux que celui proposé par la Commission et leurs policiers ne rencontrent aucun problème d'efficacité.

En aucune façon, la collecte des preuves par les enquêteurs ne pourrait être menacée. En fait, notre Ministre de la Justice considère que l'avocat est un obstacle au déroulement des enquêtes. On refuse de le considérer comme un acteur essentiel de la Justice et de l'Etat de Droit. C'est un fauteur de troubles

Il est vrai que notre indépendance, notre souci de garantir l'Etat de Droit devient insupportable dans une République de mallettes.

Naturellement, le Ministère de la Justice a trouvé le dernier argument susceptible d'être entendu dans cette période de crise financière. Il soutient que le texte élaboré par la Commission entrainera d'importantes dépenses supplémentaires liées à la rémunération des avocats au titre de l'aide juridique.

C'est un langage qui il est quasiment certain de faire partager aux autres gouvernements en cette période de rigueur. Décidément, la liberté de tous les citoyens et leur protection contre les abus de l'Etat ne sont pas impératifs et ne peuvent résister à l'argent et au besoin de surveiller et de punir.

Michel BENICHOU

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