Mar
06
QUALITE DE LA JUSTICE (3) SUITE: CONTROLE HIERAR. ET CONCL.

Extrait de l'intervention relative à la Qualité de la Justice par Madame Dominique Commaret, avocat général près la Cour de cassation

"LE CONTRÔLE HIÉRARCHIQUE

Venons-en maintenant au contrôle hiérarchique, dernier volet du contrôle interne, dans ses diverses expressions que sont l'évaluation, l'affectation, l'inspection, et l'exercice des pouvoirs pré-disciplinaires.

A) L'évaluation

L'activité professionnelle de chaque magistrat fait l'objet d'une évaluation tous les deux ans, voire même d'une évaluation annuelle lorsqu'il est présenté à l'avancement. Cette évaluation, qui détaille les appréciations sous différentes rubriques et les affecte d'un coefficient allant de l'insuffisant à l'exceptionnel, s'opère selon une procédure contradictoire, avec des possibilités de recours gracieux ou contentieux (6). Les précautions prises témoignent de l'importance de la notation, qui conditionne l'avancement et l'accès à d'autres fonctions, mais aussi constitue ou devrait constituer un outil de prévention des défaillances individuelles.

Force est de reconnaître cependant que la situation n'est pas très satisfaisante :

- la grille d'évaluation a été refondue il y a quelques années pour permettre une description plus détaillée et plus objective des qualités du magistrat et des réserves émises, mais elle ne comporte pas de paragraphe évaluatif de la déontologie professionnelle.

- la commission d'avancement qui examine annuellement les dossiers de tous les magistrats présentés par les chefs de cour en vue d'un avancement ou d'une inscription sur une liste d'aptitude à certains fonctions, constate régulièrement l'abus des superlatifs, parfois exclusivement destinés à hâter le changement de ressort, l'existence de distorsions entre les appréciations littérales et les grilles analytiques, ou encore le caractère par trop sommaire de certaines évaluations. Elle insiste aussi sur la nécessité d'établir contradictoirement avant tout changement de juridiction ou de fonctions un état du service quitté, état qui devrait être adressé au chef de la cour dans laquelle le magistrat est nommé puis annexé à l'évaluation suivante.

Car, pour être objective et complète, l'évaluation suppose, en amont, l'existence d'un état des lieux, puis la détermination d'objectifs clairs et partagés, la définition d'indicateurs chiffrés mesurant non seulement la production et les délais mais aussi l'engagement personnel, la qualité des réponses apportées, et en aval, la vérification de l'adéquation des résultats obtenus aux objectifs convenus.

B) Les pouvoirs administratifs des chefs de juridiction : affectation et inspection

Le Code de l'organisation judiciaire confie aux chefs de juridiction le soin de répartir les magistrats placés sous leur autorité dans les différents services, en fonction des besoins de la juridiction (articles R. 311-14 et s, R. 311-24 et s du Code de l'organisation judiciaire). Ce pouvoir s'exerce notamment, vis à vis des juges du siège, par l'établissement de l'ordonnance de roulement, prise après avis de l'assemblée générale Instrument de rapprochement des compétences de chacun au service de la spécialisation juridique nécessaire dans un tribunal, cet acte d'administration judiciaire organise de manière souple l'adéquation optimale des moyens aux fonctions, mais il peut incontestablement menacer l'indépendance d'un juge, sans que celui-ci ne dispose du moindre recours contre une décision arbitraire de mise à l'écart, d'autant que le président peut siéger à tout moment dans n'importe quelle chambre au lieu et place d'un de ses magistrats, quand il le juge convenable. Vous avez, Mme le rapporteur général, fort bien souligné ce danger auquel je ne vois guère d'autre prévention que celle du choix particulièrement sélectif des candidats aux fonctions de direction d'une juridiction, sauf à inscrire dans nos textes le principe du "juge naturel" comme en Espagne, en Italie ou au Portugal.

A côté de ce rôle dans l'affectation, les chefs de cour et de juridiction disposent du pouvoir d'inspection sur les juridictions de leur ressort, afin de "s'assurer de la bonne administration des services judiciaires et de l'expédition normale des affaires". Ils doivent en outre chaque année rendre compte des constatations qu'ils ont faites dans un rapport transmis selon le cas à la cour d'appel soit au ministre de la justice.

En réalité, le nombre, assez réduit, de ces inspections hiérarchiques, n'est pas compensé par l'exercice du pouvoir d'inspection de l'ensemble des juridictions et services dont dispose l'Inspection générale des services judiciaires. Ce service, directement rattaché au ministre, consacre en effet l'essentiel de ses moyens à l'exécution des missions thématiques nombreuses ou des enquêtes administratives pré-disciplinaires que lui confie le Garde des Sceaux.

C) Les pouvoirs para-disciplinaires et de saisine de l'instance disciplinaire

En cas de manquement constaté à la déontologie, l'ordonnance statutaire confère au chef de cour le pouvoir d'adresser au magistrat défaillant placé sous son autorité un avertissement, avertissement retiré du dossier au bout d'un délai de trois ans et qui, dans la pratique, est généralement précédé d'une ou de plusieurs mises en garde.

Les chefs de cour peuvent désormais saisir directement le CSM de tout manquement d'un magistrat à ses devoirs. Jusqu'au 1/01/02, seul le ministre de la justice disposait de cette faculté, qui a été partagée pour écarter le reproche de captation du pouvoir disciplinaire par le politique.

Ce pouvoir de saisine directe vient d'être utilisé pour la première fois il y a quelques jours. Quant aux avertissements délivrés, les dernières statistiques parues expriment un usage très limité, de l'ordre d'une dizaine par an, nombre analogue aux saisines de l'instance disciplinaire. La grande majorité de ces avertissements concerne des insuffisances professionnelles, autrement dit des retards importants dans la prise de décisions. Il n'est pas certain que ces chiffres reflètent le comportement vertueux de l'ensemble du corps judiciaire. Certains manquements ne sont jamais dénoncés ou le sont avec retard.

De même, nombre de réclamations des usagers, transmises aux chefs de cour soit directement soit par le ministre destinataire, sont traitées sans soin, au cas par cas, sans vision d'ensemble, et finissent par donner corps à ces escouades de grands brûlés judiciaires qui hantent leur vie durant nos prétoires pour faire reconnaître leur droit. Il y a là pourtant une source non négligeable de renseignements sur les difficultés que peuvent connaître tel ou tel juge, tel ou tel service, source qui demeure peu exploitée.

Au demeurant, aucun organisme n'a aujourd'hui véritablement vocation à répondre à la nécessité d'une veille déontologique. Une formation particulière du CSM pourrait-elle être directement consultée par les magistrats et rendre des avis ? Il faudrait une réforme constitutionnelle. Et n'y a t'il pas un risque de friction, voire de contradiction, avec le pouvoir disciplinaire proprement dit ? Devrait-on alors externaliser cette veille et s'inspirer de l'exemple du Comité consultatif de déontologie judiciaire constitué, au Canada, de 9 juges élus pour un mandat de 3 ans et donnant des consultations téléphoniques ou électroniques sur les sujets qui leur sont soumis ?

Doit-on créer une commission nationale de la déontologie, à l'instar de ce qui existe, depuis une loi du 6/06/00, en matière de sécurité, i.e. une autorité administrative indépendante chargée de recevoir, avec ou sans filtrage, les réclamations des usagers, d'en étudier le bien-fondé, de dénoncer le cas échéant les manquements et infractions aux autorités compétentes et de produire, en cas d'inaction de leur part, des recommandations et avis rendus publics ?

CONCLUSION

Toutes ces interrogations volontairement laissées en suspens disent assez la perfectibilité de ces instruments de contrôle et de prévention, perfectibilité à laquelle contribuent indiscutablement les échanges comparatistes comme ceux d'aujourd'hui. Mais je voudrais d'un mot illustrer leur dimension constitutionnelle et répondre précisément à l'interrogation finale de Mme le rapporteur général.

Malgré les restrictions dont est assortie la saisine du Conseil Constitutionnel français, ce dernier exerce un contrôle automatique de constitutionnalité sur les lois organiques que sont notamment les textes relatifs au statut des magistrats.

Une loi de ce type a récemment institué la possibilité pour des personnes exerçant un métier, de faire acte de candidature aux fonctions de juge de proximité. Il s'agit d'un juge à temps partiel nommé après un stage d'une durée variable selon les besoins de formation des candidats (7) et compétent pour trancher seul, au civil, des litiges portant sur moins de 1500 euros ou pour sanctionner des contraventions mineures.

Le Conseil constitutionnel a rendu à propos de cette loi, le 20 février dernier, une décision comportant à la fois une censure et deux réserves d'interprétation :

- il a déclaré partiellement non conforme aux exigences constitutionnelles la disposition de la loi qui définissait trop largement les personnes susceptibles de présenter leur candidature à ces fonctions, sans exiger systématiquement d'elles des connaissances et une expérience professionnelle avérées dans le domaine juridique.

- s'agissant de la formation probatoire à l'issue de laquelle le CSM peut rejeter une candidature, le haut conseil a émis une réserve qualitative en énonçant que la compétence juridique et l'aptitude à juger du candidat devraient être "strictement appréciées" et que le nombre de postes offerts chaque année ne devrait pas constituer la référence exclusive du niveau requis ;

- enfin il a précisé les modalités de l'exercice concomitant d'activités professionnelles, pour satisfaire aux exigences d'indépendance, d'impartialité et de dignité, au visa notamment de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui porte, en droit interne, les exigences du procès équitable.

Ainsi s'exprime l'attention sourcilleuse que l'organe de contrôle de constitutionnalité porte aux questions de prévention.

1. CSM - Siège 20/07/94

2. Cour européenne, E/Suisse, requête n° 10279, RTDH 1995 p 225.

3. "En vertu du principe fondamental qui garantit l'indépendance des magistrats du siège, leurs décisions juridictionnelles ne peuvent être critiquées, dans les motifs et dans le dispositif qu'elles comportent, que par le seul exercice des voies de recours prévues par la loi ; la juridiction disciplinaire ne saurait en connaître" (CSM 8.02.81, Gaz. Pal. 21/02/81 p 115)

4. Ces concours sont ouverts aux candidats de plus 35 ou 50 ans, justifiant d'une activité qualifiante durant plus de 10 ou 15 ans.

5. Ces candidatures à l'intégration directe sont examinées par la commission d'avancement, composée de 20 magistrats, membres de droit à raison de leur qualité ou élus par leurs pairs. Celles qui sont retenues, le plus souvent après un stage probatoire et un entretien permettant au jury de classement de sortie de l'ENM de mesurer les aptitudes et l'adaptabilité du candidat, concernent pour l'essentiel des greffiers en chef, des avocats, des professeurs des facultés de droit, et quelques rares juristes du secteur privé disposant d'une expérience spécialisée constituant un véritable apport de compétences pour le corps judiciaire.

6. Interviennent successivement dans ce processus :

- une note préalable rédigée par le magistrat qui décrit ses activités et recense les formations qu'il a suivies ;

- un entretien avec le président de la juridiction pour le magistrat du siège ou le procureur de la République pour le parquetier, entretien au cours duquel l'activité du magistrat est examinée et dont la teneur est résumée dans un document annexé à la proposition d'évaluation faite par ce dernier et communiquée au premier président de la cour d'appel ou au procureur général ;

- recueil des avis de tous ceux qui ont eu à connaître de l'activité du juge ;

- rédaction par le premier président ou le procureur général, autorités d'évaluation, d'une note de synthèse exprimant, par des appréciations littérales et chiffrées, les qualités professionnelles du magistrat évalué, les réserves émises, les fonctions auxquelles il est apte et, le cas échéant, ses besoins de formation ;

- communication de cette note et de ses annexes au magistrat concerné qui peut, sous huitaine, formuler des observations écrites, auxquelles il doit être répondu, puis contester l'évaluation définitive ;

- cette contestation est soumise à la commission d'avancement qui émet, après examen, soit un avis de rejet s'il y a absence d'erreur manifeste d'appréciation de la part de l'évaluateur, soit un avis motivé favorable, qui est joint au dossier du magistrat ;

- cet avis peut encore faire l'objet d'un contentieux administratif devant le Conseil État

7. Une semaine de formation est obligatoirement requise, durée qui peut être augmentée, selon les besoins, de 16 jours répartis sur une période de 8 semaines, et précédée d'un stage probatoire de 24 jours à effectuer sur une période de 3 mois à l'issue duquel le CSM se prononce par un avis qui lie l'autorité de nomination."

Pour accéder à l'intégralité du texte: http://www.courdecassation.fr/formation_br_42003_2035/commaret_avocat_82...

Ajouter un commentaire

Image CAPTCHA