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Création d'un établissement : caducité de l'agrément et commencement d'exécution

Le promoteur d'une création d'établissement, lorsqu'il a obtenu l'autorisation administrative d'ouverture (agrément), dispose d'un délai de trois ans pour débuter la réalisation de son projet, faute de quoi l'agrément devient caduc. Focus sur la notion juridique de commencement d'exécution.

Dans l'état du droit actuel issu de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, les dispositions pertinentes sont celles de l'article L. 313-1, alinéa 6 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) en vertu desquelles :

« Toute autorisation est caduque si elle n'a pas reçu un commencement d'exécution dans un délai de trois ans à compter de sa date de notification. »

Ces dispositions, pour l'heure, n'ont encore reçu aucune application en jurisprudence. Il paraît donc utile de prendre en considération l'état du droit antérieur.

L'article 7 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 prévoyait, en son alinéa 4 :

« Cessent d'être prises en compte pour l'évaluation des besoins de la population :

Toute décision de création ou d'extension d'un établissement relevant d'une collectivité publique, si les travaux n'ont pas reçu un commencement d'exécution avant l'expiration d'un délai de trois ans à compter de l'avis du comité national ou du comité régional compétent ;

Toute autorisation de création ou d'extension d'un établissement privé donnée en application de l'article 9 ci-après, si les travaux n'ont pas reçu un commencement d'exécution avant l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la date de cette autorisation, qui est alors réputée caduque. »

Depuis 1990, au visa de cet article, le Conseil d'Etat n'a rendu aucune décision ; un seul arrêt a été rendu sur ce sujet par une Cour administrative d'appel (CAA LYON, 3ème Ch., 14 juin 1999, Département de l'Isère, n° 96LY01915) :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'à l'expiration du délai de trois ans précité, le bénéficiaire de l'autorisation en litige n'avait réalisé, outre des travaux de clôture du terrain d'assiette du chantier et du traçage de pistes de circulation, que la construction d'un local technique indépendant ; qu'eu égard à l'importance du projet, qui prévoyait la réalisation des bâtiments nécessaires à l'accueil de 78 personnes âgées, les seuls travaux réalisés par le bénéficiaire ne constituaient pas un commencement d'exécution des travaux au sens des dispositions précitées ; que dans ces conditions, le président du conseil général était tenu de constater la caducité de cette autorisation, sans que le bénéficiaire puisse utilement faire valoir que cet état de fait est imputable aux difficultés rencontrés avec les établissements bancaires ou les ennuis de santé du dirigeant de la société civile immobilière titulaire du permis de construire ; »

Au cas d'espèce, la Cour a cherché à caractériser in concreto le commencement d'exécution : c'est ainsi qu'à ses yeux ne constitue pas le commencement d'exécution prévu par la loi la réalisation de quelques travaux (clôture du terrain, traçage des voies, construction d'un local technique indépendant) sans rapport avec l'importance réelle du projet autorisé (un établissement pour personnes âgées de 78 places).

En l'état de cette jurisprudence – certes isolée – il semble donc prudent de renoncer à toute conception in abstracto du commencement d'exécution : la réalisation de travaux « symboliques » n'est sans doute pas suffisante pour interrompre le délai de caducité de l'agrément.

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