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DROIT DU TRAVAIL : quand la démarche qualité éclaire la question de la gouvernance associative

Dans un arrêt récent (Cass., Soc., 8 décembre 2010, n° 09-41608 ), la Cour de cassation s'est prononcée sur l'étendue et les limites des obligations contractuelles d'un directeur général d'Association gestionnaire d'établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), à l'occasion d'un contentieux prud'homal cristallisant un désaccord avec le Bureau sur la politique associative en matière de démarche qualité.

Les faits, la procédure & la solution

Le Président d'une Association gestionnaire d'ESSMS semble animé de l'intention de remettre en cause l'activité du directeur général. Une première tension apparaît lorsque ce dernier fait l'objet d'une procédure disciplinaire aboutissant au prononcé d'un avertissement ; il est reproché au directeur général divers manquements dans l'exécution des décisions des instances statutaires s'agissant de la situation de plusieurs établissements, de la présentation des livrets d'accueil, du développement de la pratique du sport adapté par les usagers, de l'absence de communication de budgets et d'un défaut d'information au comité d'entreprise (CE).

Ce climat tendu se fait jour alors que le directeur général avait pris, à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 qui a institué de nouvelles obligations en matière de démarche qualité et d'évaluation (article L. 312-8 du CASF), des initiatives préparant le déploiement d'une telle démarche dans les établissements de l'Association. Avec l'aide d'un consultant, il avait conçu un projet qu'il avait ensuite porté - apparemment dans une perspective de management participatif - à la connaissance des directeurs d'établissement, du CE et de sa hiérarchie avant inscription à l'ordre du jour du Bureau de l'Association.

Le Bureau, appelé à débattre du projet pour décider de le transmettre ou non au Conseil d'administration pour approbation, choisit en séance de reporter ce débat à une réunion ultérieure. Par ailleurs, il semble qu'il ait été demandé au directeur général de ne plus prendre d'initiative en la matière d'ici là.

Le directeur général, néanmoins, anime dans le mois qui suit une réunion des directeurs d'établissement sur le thème du projet qualité associatif et adresse par ailleurs à l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) une lettre pour prévoir le financement du volet formation correspondant.

Le Président de l'Association décide alors de licencier le directeur général pour faute grave. Il lui reproche :

- d'avoir préparé et établi le projet qualité associatif et d'en avoir informé les directeurs d'établissement avant que sa hiérarchie en ait validé les grandes lignes ;

- d'avoir ainsi placé le Bureau et le Conseil d'administration devant le fait accompli, cette situation rendant très délicate pour ces instances statutaires la possibilité de revenir sur des options arrêtés unilatéralement par lui ;

- consécutivement, de s'être rendu coupable d'un manquement à l'obligation contractuelle de se conformer aux directives de sa hiérarchie et de rendre compte de ses démarches lorsque celles-ci ont pour conséquence d'engager les ressources et le bon fonctionnement de l'Association.

Le directeur général saisit alors le juge prud'homal d'une demande d'annulation de son avertissement et de son licenciement.

Ni l'arrêt de cassation, ni les moyens de cassation qui lui sont annexés ne permettent de connaître l'état du débat devant le Conseil des prud'hommes, le contenu du jugement entrepris ni l'identité de l'appelant.

Devant la Cour d'appel, l'Association maintient sa critique du comportement du directeur général.

Ce dernier, s'agissant d'abord de l'avertissement qui lui a été infligé, soutient qu'aucun élément de preuve n'établit la réalité des fautes qui lui ont été reprochées.

S'agissant ensuite de son licenciement, il fait valoir pour démontrer l'absence de faute grave que ses diligences concernant la démarche qualité associative correspondaient à l'exercice normal de ses attributions. Dans la mesure où, par ailleurs, le procès fait naître un risque de requalification du motif de licenciement (en un motif réel et sérieux), il soutient pour combattre l'idée d'un tel motif que ses initiatives ne se sont traduites par aucun commencement d'exécution.

La Cour d'appel, juge du fait comme du droit, constate que les faits considérés comme fautifs par l'employeur pour infliger l'avertissement ne sont pas caractérisés. Elle relève notamment que la présence du Président à la séance du CE à propos de laquelle il a été reproché au directeur général d'avoir délivré des informations incomplètes - alors même que ledit Président n'est pas intervenu à cette séance pour relever lesdites insuffisances et les corriger - protège le directeur général du grief qui lui a été fait.

La Cour constate également que la volonté du Bureau de reporter à une séance ultérieure l'examen du projet qualité associatif n'est expliquée par aucun motif.

Par ailleurs, la Cour constate que rien n'établit matériellement l'existence d'une instruction donnée au directeur général de ne plus prendre d'initiative. Ce faisant, elle refuse de prendre en compte les deux attestations rédigées par un membre du Bureau et par le successeur du directeur général, auxquelles elle nie toute valeur probante.

S'agissant de l'étendue des attributions du directeur général, la Cour d'appel considère qu'il ressort des statuts associatifs et du contrat de travail de l'intéressé qu'il disposait des attributions les plus larges sous l'autorité des organes décisionnels, ce qui impliquait l'attribution d'établir des projets de résolution à faire approuver par les diverses instances statutaires. Sur ce point d'ailleurs, elle retient comme élément probant de définition des attributions du directeur général la fiche "responsable d'Association à caractère social" du Répertoire opérationnel des métiers et des emplois (code ROME K1403) ; au vu de cette fiche, elle considère qu'entre dans le périmètre d'activité d'un directeur général d'Association gestionnaire d'ESSMS le fait d'étudier la faisabilité technique et financière des projets.

La Cour d'appel annule donc et l'avertissement et le licenciement.

L'Association se pourvoit en cassation ; le débat des parties reprend les mêmes arguments.

S'agissant de l'avertissement infligé, la Chambre sociale de la Cour de cassation vérifie que la Cour d'appel, juge du fond, a appréhendé les faits. Faisant ce constat, elle se borne à rejeter le moyen de cassation présenté par l'Association, considérant que les faits fautifs allégués ne sont pas établis.

S'agissant du licenciement, la Haute juridiction, se situant comme toujours en pareil cas dans le périmètre du litige borné par les termes de la lettre de notification du dit licenciement, procède à un contrôle de l'appréciation des faits par la Cour d'appel. A ce titre, elle souligne que le juge d'appel s'est bien assuré :

- que le directeur général était, s'agissant de la préparation du projet qualité associatif, dans l'exercice normal de ses attributions ;

- qu'il n'était pas établi qu'à la suite de la séance du Bureau ayant ajourné l'examen de la démarche qualité associative, instruction avait été donnée au directeur général de s'abstenir de toute nouvelle initiative ;

- que les actes du directeur général n'ont pas engagé irrévocablement l'Association qui demeurait libre de ses choix.

Ce faisant, le juge de cassation confirme que le comportement du directeur général incriminé n'était pas fautif ; elle rejette donc le pourvoi.

L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt présente à notre sens deux intérêts majeurs pour les administrateurs et les directeurs généraux d'Association.

S'agissant d'abord de l'éclairage que l'arrêt apporte sur l'engagement des démarches qualité issues de la loi du 2 janvier 2002, il affirme que l'initiative technique de cet engagement appartient bien aux directeurs généraux dans l'exercice normal de leurs attributions. L'intérêt de cette affirmation - de bon sens - est de rappeler que, quelles que soient la culture et l'histoire de l'Association gestionnaire, un directeur général se situe dans une perspective de professionnalisme qui lui confère la compétence et la légitimité nécessaires pour rapporter devant les instances statutaire sur un projet de démarche qualité structuré. De ce point de vue, il semble que le principe même de l'engagement dans une démarche qualité associative ne relève pas de la compétence décisionnelle des instances statutaires : en effet, ce principe résulte nécessairement de la normale application de la loi, ce dont tout directeur général est responsable dans l'exercice de sa fonction. De ce point de vue, l'apport de l'arrêt réside notamment dans le fait de valider l'initiative prise par le directeur général de recourir, même préalablement à toute décision des instances statutaires, aux services d'un consultant afin de structurer le projet avec la compétence nécessaire.

S'agissant ensuite des enseignements que l'arrêt tire sur l'appréhension juridique de la question centrale de la gouvernance associative dans le secteur social et médico-social, plusieurs éléments importants sont à souligner :

- bien sûr, les attributions d'un directeur général résultent des prévisions de son contrat de travail et des statuts de l'Association qui l'emploie. Mais d'autres éléments extrinsèques permettent de déterminer le périmètre d'activité d'un directeur général d'Association. Le juge s'est ici référé au ROME qui, au cours du contentieux, avait été invoqué par l'Association gestionnaire. Dans le cadre des démarches de recrutement mais aussi à l'occasion de l'élaboration du document unique de délégations (DUD), cette possibilité du recours à d'autres référentiels métier peut présenter une utilité ;

- dans l'exercice de ses attributions et, d'une certaine manière, dans l'exercice du rôle qui lui est propre indépendamment des décisions statutaires, le directeur général est fondé à recourir à une méthodologie de concertation ou de participation impliquant l'information des directeurs et des institutions représentatives du personnel. Il s'agit là d'attributs normaux pour un manager dans l'état actuel des connaissances en matière d'animation et de gestion de projet ;

- dès lors qu'un directeur général doit des comptes aux instances statutaires qui l'emploient, il paraît nécessaire que les instructions qui lui sont données par ces instances soient formalisées par le secrétariat statutaire de ces instances. En l'espèce, il avait été allégué par l'employeur que le directeur général avait reçu instruction, au terme de la séance du Bureau, de ne plus prendre d'initiative en matière de démarche qualité. Or pour prouver cette allégation, seules avaient été produites deux attestations qui ont été écartées comme non probantes. Peut-être en aurait-il été différemment si l'instruction avait été mentionnée explicitement dans une délibération du Bureau transcrite par procès-verbal. Cette situation renvoie à l'intérêt de s'interroger, en pratique, sur la tenue du secrétariat statutaire et sur la traçabilité des décisions, étant ici rappelé que le régime juridique associatif n'impose l'obligation ni de tenir un registre des délibérations du Bureau, ni celle d'imposer aux décisions du Président une forme écrite ;

- si le directeur général est dans son rôle lorsqu'il propose des projets aboutis en ce qu'ils détaillent les modalités de financement, la décision appartient in fine aux instances statutaires dans toute la mesure des prévisions statutaires. Prévoir, ce n'est pas décider. En l'espèce, sans doute l'Association aurait-elle pu opter par délibération pour un autre parti que celui proposé par son directeur général. Ce faisant, elle l'aurait certes mis en grande difficulté. De manière générale, il faut indiquer qu'étant titulaires du pouvoir hiérarchique sur le directeur général, les instances statutaires disposent d'un pouvoir de substitution qui leur laisse le dernier mot, de sorte qu'il ne saurait être que rarement reproché à un directeur général d'avoir pris une décision irrévocable ;

- le cas d'espèce conduit à vérifier, une fois de plus, le caractère essentiel de l'entente du "tandem" Président - directeur général dans le bon fonctionnement de la gouvernance associative. Au fond, l'arrêt de la Chambre sociale réaffirme sur ce point une évidence : celle de la nécessité d'une alliance efficace entre le professionnalisme et la vision stratégique. La difficulté de la gouvernance associative dans le secteur social et médico-social, sur ce point, est bien connue (V° Elie ALFANDARI, "La gouvernance associative dans le secteur social et médico-social : le binôme politique-technique", RDSS 2008, p. 209) : c'est celle du niveau de partage possible, en fonction des compétences des parties prenantes au dialogue, entre les dirigeants salariés et les administrateurs bénévoles autour de la question du diagnostic stratégique. Plusieurs outils peuvent sans doute être mobilisés pour sécuriser ce point sensible de la gouvernance ; la formalisation et l'animation d'un projet associatif, l'inscription des administrateurs dans un processus d'information-formation en sont quelques exemples.

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