Nov
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EHPAD : la CPT est morte, vive le CPOM ?

Dans une lettre DGAS/5B du 15 septembre 2008 adressée à la DDASS de la Loire et publiée au BO Santé n° 08/10 du 15 novembre 2008, l'Administration centrale poursuit son effort de promotion des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) engagé depuis 2006 en autorisant la conclusion d'un tel contrat avec un centre communal d'action sociale (CCAS) gestionnaire de neuf établissements d'hébergement pour personnes handicapées dépendantes (EHPAD). Ce contrat doit, selon la DGAS, se substituer aux conventions pluriannuelles tripartites (CPT) qui avaient été conclues.

Les conventions pluriannuelles tripartites (CPT) ont été introduites dans le droit budgétaire et comptable des établissements accueillant des personnes âgées à l'occasion de la réforme de 1999 qui a institué les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Le caractère obligatoire de leur conclusion a été affirmé au point que leur existence constitue désormais une condition d'autorisation de l'activité en vertu de l'article L. 313-12 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) et que leur absence de signature constitue un délit pénal prévu et réprimé par l'article L. 313-23 du même code (3 mois de prison, 3 750 euros d'amende, interdiction d'exploiter ou de diriger un établissement).

Pourtant, dans une lettre du 15 septembre 2008, la Direction générale de l'action sociale (DGAS) invite le repésentant de l'Etat dans le département à substituer un CPOM aux CPT en vigueur de 9 EHPAD gérés par un CCAS.

Or cette invitation recèle de multiples illégalités.

La première illégalité réside dans le fait qu'en l'état du droit et notamment des dispositions législatives susvisées, l'organisme gestionnaire d'un EHPAD qui conclurait un CPOM en lieu et place d'une CPT se placerait dans la situation de ne plus satisfaire les conditions d'autorisation de l'activité et s'exposerait, ainsi que les personnes qui le représentent, à des poursuite pénales justiciables du Tribunal correctionnel.

La deuxième illégalité réside dans le fait que CPOM et CPT reposent sur des fondements juridiques différents, le premier étant gouverné par l'article L. 313-11, la deuxième répondant aux prévisions de l'article L. 313-12. Cette différence de fondement n'a pas seulement un intérêt formel ; les deux textes donnent à ces mécanismes contractuels des objets distincts qui, en l'état, ne sont pas interchangeables.

La troisième illégalité tient au régime budgétaire applicable. En effet, selon les termes de la lettre du 15 septembre 2008, la conclusion du CPOM de substitution repose sur des notions de GMP et de GMPS "globaux" qui n'existent pas dans le droit de la tarification : l'un comme l'autre s'apprécient exclusivement au niveau de l'établissement.

La quatrième illégalité résulte de la préconisation faite de n'avoir plus qu'un seul budget commun pour plusieurs EHPAD. En effet, chaque établissement social ou médico-social doit, en vertu de l'article R. 314-7, disposer d'un budget qui lui est propre et dont la structure obéit aux prescriptions de l'article R. 314-9.

Sans préudice d'autres illégalités qui pourraient être caractérisées au regard des exigences du droit de la comptabilité publique, du droit budgétaire des collectivités territoriales voire du régime juridique du contrat conclu avec les personnes accueillies, cette lettre du 15 septembre 2008 témoigne de la volonté persistante de l'Administration centrale de modifier l'état du droit budgétaire et comptable des établissements sociaux et médico-sociaux au mépris, non seulement des attributions réservées au législateur (s'agissant des illégalités constatées au regard de dispositions législatives) mais également de la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat en vertu de laquelle l'Administration ne peut modifier l'état du droit par voie de simple circulaire (voir notre article du 12 octobre 2008 sur ce blog : "TARIFICATION : la DGAS sanctionnée par le Conseil d'Etat pour avoir voulu modifier le droit budgétaire par simple circulaire").

Commentaires

Bonjour,

Comme vous l'avez peut être compris, le Conseil d’Etat vient de confirmer une récupération totale de la TVA s’agissant des dépenses qui sont incorporées dans le tarif afférent à l’hébergement et la dépendance (CE 5 octobre 2016, Sté le Parc de la Touques, n° 390874).

L’Administration soutenait que la TVA grevant ces dépenses ne pouvait être déduite qu’à hauteur du prorata de déduction (ou coefficient de taxation forfaitaire) en raison de l’utilisation « mixte » de ces dépenses, à la fois pour l’activité hébergement/dépendance et pour l’activité soin.

Le Conseil d’Etat confirme ainsi la théorie dite de l’« affectation financière ».

Les EHPAD souhaitant tirer les conséquences de cette décision doivent prêter attention aux écueils de procédure liés au dépôt de réclamations et à la demande d’intérêts moratoires. En effet, selon la situation TVA de ces derniers au titre des années concernées par cette opportunité, le dépôt d’une réclamation pourrait être bloqué, le report sur la déclaration de TVA étant dès lors seul possible.

Or, parallèlement, la loi du 28 décembre 2015 dispose que les conventions tripartites des EHPAD vont être progressivement transformées en CPOM - qui seront également tripartites puisque conclus entre les personnes morales gestionnaires des EHPAD, les CD et les ARS.

La modification est bien plus qu'un changement de terminologie : à la différence des actuelles conventions tripartites, l'outil CPOM doit permettre la prise en compte des différents aspects de la pluriannualité dans la gestion des établissements et services.

Le CPOM devrait permettre d'échapper à la lourdeur d'une procédure de tarification annuelle de plus en plus formelle.

Mais, en contrepartie, il doit évidemment s'accompagner d'un diagnostic de la situation de la structure - ou des structures - visée(s) par le contrat, afin de déboucher sur la définition d'objectifs pertinents et réalistes, processus au cours duquel les impacts de l'arrêt du CE en matière de TVA trouveront à envisager au plus fin.

Bien à vous.
SB

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