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GCSMS : dans l'attente d'une réforme ?

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) envisage de procéder à des modifications significatives du régime juridique des groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) dans un contexte plus large de revue de la stratégie ministérielle en matière de coopération dans le secteur social et médico-social.

En charge du département « droit de la santé » du Cabinet, Maître Olivier POINSOT a été convié à participer le 23 avril 2012 à une réunion technique à la DGCS sur les coopérations dans le secteur social et médico-social, en présence de représentants de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), de l'Agence nationale pour l'amélioration de la performance (ANAP) et de plusieurs Agences régionales de santé (ARS).

L'objet de cette réunion était de permettre l'expression des points de vue des participants sur l'état des formules de coopération et de partager, sur la base de retours d'expérience, pour évaluer l'efficacité des dispositifs actuels et proposer si nécessaire leur évolution.

A partir de sa pratique des formules de coopération et notamment des GCSMS aussi bien publics que privés, Olivier POINSOT a souligné par divers exemples la complexité du régime juridique du GCSMS et fait valoir, dans le même temps, que ce dispositif n'apporte aucune valeur ajoutée réelle par rapport à d'autres formes de coopération plus classiques, plus souples, plus éprouvées et mieux admises (ex. : Union d'Associations).

Par ailleurs, il s'est efforcé de faire entendre qu'une politique de coopération ne peut se déployer qu'à la condition que les intentions comme les outils respectent la liberté des acteurs concernés ; il ne peut en effet y avoir de dynamique réelle de coopération que si ces acteurs choisissent eux-mêmes de s'engager, librement et sans contrainte. Or le GCSMS, vanté comme par un effet de mode depuis la « circulaire Hardy » du 18 mai 2006, rebute généralement les organismes gestionnaires dans la mesure où, ne serait-ce que symboliquement, il peut faire planer une menace sur le devenir des autorisations et où il est susceptible d'instituer une « métagouvernance » qui remettrait en cause l'autonomie d'action des parties prenantes.

Enfin, il a contesté la pertinence de toute analogie a priori entre les outils de coopération sanitaires et ceux du secteur social et médico-social ainsi que l'idée d'une possible fusion des GCS et des GCSMS en un régime unique de groupement transversal.

A titre principal, Olivier POINSOT a proposé - à défaut d'un abandon pur et simple du GCSMS, ce qui paraît malheureusement peu réaliste en l'état d'un point de vue « politique » - que la puissance publique se dote d'une stratégie claire en matière de coopération, articulée avec les outils de planification et soutenue auprès des opérateurs par des moyens budgétaires adaptés, pour privilégier l'initiative des organismes gestionnaires en favorisant le recours aux formes de coopération les plus commodes d'emploi. Il a indiqué qu'une telle démarche ne priverait pas l'Administration d'un réel pouvoir d'impulsion non seulement via la planification - qui doit comprendre des objectifs en matière de coopération - mais également par l'émission d'appels à projets pour la création de centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité au sens du 11° de l'article L. 312-1 du CASF, cette catégorie d'ESSMS pouvant tout à fait constituer un lieu de coopération. Il a évoqué la possibilité de transformer le GCSMS actuel pour en faire un outil spécifique, doté d'une utilité propre par rapport aux autres formes de coopération, par exemple pour permettre la constitution de plateformes complètes d'orientation et de prise en charge associant à un même niveau d'implication des établissements de santé à des ESSMS ainsi qu'à des professionnels de santé libéraux ; en effet, il n'existe pas aujourd'hui de forme juridique adaptée à ce cas de figure qui, pourtant, traduirait sans doute le mieux la philosophie de décloisonnement exprimée par la loi HPST.

A titre subsidiaire, Olivier POINSOT a proposé dans l'immédiat des modifications du régime du GCSMS pour lui conférer davantage de simplicité et de souplesse :

- suppression de l'attribution du GCSMS relative à la réalisation de regroupements ou de fusions ;

- suppression de l'applicabilité conjointe du régime du groupement de coopération sanitaire (GCS) à celui défini dans le Code de l'action sociale et des familles (CASF) ;

- remplacement de la procédure d'autorisation de la convention constitutive par une procédure de déclaration ;

- clarification de la désignation de l'autorité administrative compétente, le Préfet de département n'ayant plus compétence pour autoriser, tarifer et contrôler la grande majorité des ESSMS ;

- suppression de l'obligation au commissariat aux comptes pour les GCSMS de droit privé ;

- possibilité de définir les règles de gouvernance du GCSMS en toute liberté, sur le modèle associatif ;

- retrait de la doctrine administrative interdisant (illégalement) qu'un GCSMS puisse être organisme de formation ;

- possibilité de déroger au régime actuel s'agissant de la durée du mandat de l'administrateur ;

- détermination, dans le cas du GCSMS porteur d'autorisations, du sort des autorisations détenues en cas de dissolution ;

- modification du régime réglementaire des sièges sociaux pour permettre, hors d'un GCSMS, la constitution de sièges sociaux interassociatifs sous d'autres formes de coopération au choix des organismes gestionnaires concernés ;

- simplification du régime fiscal des GCSMS notamment en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Il a enfin souligné l'utilité pour l'Administration centrale de communiquer aux acteurs, par exemple par voie de circulaire, ce que sera sa stratégie de coopération, afin notamment que les ARS adoptent ensuite un point de vue conforme à ces orientations et ne soient pas gênées pour instruire de manière efficace les projets qui leur seront soumis.

A l'occasion de ces échanges, les représentants de la CNSA ont exprimé leur intérêt pour l'idée d'un soutien financier à la coopération et ont indiqué s'emparer de cette proposition pour explorer sa faisabilité.

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