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RESIDENCES-SERVICES : un rapport de l'IGAS pour éclairer les travaux parlementaires

L'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a rendu en février 2015 un rapport n° 2014/095R, avec la participation du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), sur le thème des résidences avec services pour personnes âgées. Ce travail nourrit les débats qui ont débuté le 17 mars 2015 au Sénat pour la première lecture du projet de loi d'adpatation de la société au vieillissement.

 

La synthèse de ce rapport est la suivante :

"Le projet de loi relatif à l’adaptation de la société au vieillissement, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 17 septembre 2014, comporte un article 15 qui modifie les dispositions relatives aux résidences avec services.

Les ministres chargées des Affaires sociales et de la Santé, du Logement et de l’Egalité des Territoires et de la Famille, des Personnes âgées et de l’Autonomie ont demandé à l’IGAS et au CGEDD de conduire une mission portant sur les « résidences services », consistant à « identifier et quantifier les éventuelles difficultés que les résidents et usagers peuvent rencontrer actuellement », à « évaluer l'utilité de leur basculement progressif vers le nouveau modèle défini par le projet de loi » et à « proposer les modalités de transition qui paraissent les plus adaptées ».

La mission s'est employée à caractériser les différents types de résidences avec services, à dresser les avantages et inconvénients des différents modes d'organisation, infirmant au passage un certain nombre d'idées fausses, à identifier les points de vigilance et de fragilité pour chacun des modes d'organisation, et à formuler des recommandations susceptibles d'y remédier.

Il existe deux types de résidences avec services en copropriété :

  •   les résidences du premier type1 qui sont des copropriétés dérogatoires dans lesquelles le syndicat de copropriété offre aux résidents des services qu’il « produit » lui-même ou qu’il achète en bloc à une association ou à un prestataire à but lucratif. Les charges de service, largement mutualisées, sont assimilées à des charges de copropriété, que les copropriétaires en soient ou non consommateurs effectifs ;

  •   les résidences du second type qui sont des copropriétés de droit commun, dans lesquelles le syndicat de copropriété n’a pas pour objet la prestation de services aux résidents, et dans lesquelles le prestataire offre directement ses services aux résidents à partir d'espaces dédiés qui ne sont pas des parties communes.

    Sans qu’existe un recensement exhaustif, les professionnels évaluent à 150 le nombre de résidences du 1er type (c'est un chiffre stable ; à la connaissance de la mission, aucune n'a été mise en service au cours des dernières années). Et entre 300 et 400, le nombre de résidences du 2ème type livrées ou en cours de développement, toutes mises en service au cours des dix dernières années.

    Les résidences avec services dites « pour seniors2 » accueillent aujourd'hui moins de 1 % des personnes âgées de 75 ans et plus. Mais les interlocuteurs de la mission considèrent unanimement que les résidences avec services pourraient, dans les années qui viennent et alors que le nombre de personnes âgées et très âgées s'accroît fortement, constituer une solution de logement intéressante pour une population pour laquelle la convivialité et la sécurité constituent des critères de choix, à condition que la qualité des services et la maîtrise des coûts soient au rendez-vous.

    A l'issue de ses travaux, la mission s'inscrit en faux contre l'idée selon laquelle le modèle des résidences services de 1er type serait à bout de souffle, voué à l'extinction et à céder la place à un nouveau modèle de 2ème type qui, ayant tiré les leçons des expériences passées, offrirait toutes les garanties de qualité, de bonne gestion et de pérennité. Chacun des modes d'organisation a ses avantages et inconvénients. Et si les faiblesses du modèle le plus ancien sont plus apparentes, c'est d'abord parce que l’on dispose d'un recul de plusieurs décennies pour ce qui les concerne.

  • Ces faiblesses sont connues et documentées, et concernent avant tout le montant des charges de service, qui pèsent lourdement sur les propriétaires de logements (et, le cas échéant, sur leurs héritiers) souvent confrontés à la vacance prolongée de leur bien. Incapables de faire face à des charges de plus en plus importantes, ils ont été à l'origine d'impayés qui à leur tour ont fragilisé les résidences.

La mission ne sous-estime pas ces difficultés. Elles imposent, pour les résidences de 1er type, une évolution des règles fixées en 2006 -avec une distinction claire (que la mission juge de nature à régler bon nombre des contentieux actuels) entre les services non individualisables, facturés de façon forfaitaire au regard de leur utilité, et les services individualisables, facturés de façon complémentaire sur la base d'une consommation effective- et non une condamnation sans appel du modèle lui-même.

La mission considère qu'il n'est ni souhaitable ni possible de penser et d'organiser la mutation des résidences « de 1er type » vers le nouveau modèle, mais suggère en revanche de mettre en place, pour chacun des deux modes d'organisation, un cadre clair, permettant de garantir la transparence de l'information fournie, tant aux copropriétaires qu'aux résidents, et la liberté de choix d'un panier de services adapté à leurs besoins.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 15 du projet de loi portant adaptation de la société au vieillissement voté en première lecture par l’Assemblée nationale, ne concerne aucunement les résidences du second type. En revanche, il transforme fortement les conditions d’exercice des résidences du premier type. Conçu en apparence pour les seules résidences qui se créeraient après sa promulgation, c'est en réalité pour les résidences déjà ouvertes au moment de son entrée en vigueur qu'il emporterait, s'il était adopté sans modification, les conséquences les plus importantes.

Ces modifications sur le fonctionnement des résidences du premier type sont de deux ordres.

 

1/ Concernant le mode de production et le coût des services

Le projet de loi transforme profondément les conditions de prestation des services :

  •   il interdit évidemment à un syndic ou à ses proches de prester des services ;

  •   il pose une distinction -nécessaire et bienvenue- entre les services non- individualisables et les services individualisables dont les catégories seront précisées par décret ;

  •   il prévoit que les services, individualisables et non individualisables, seront procurés en exécution d’une convention avec un ou des prestataires extérieurs, bénéficiant, par un prêt à usage, de la mise à disposition d’une partie des parties communes.

    L’interdiction de la régie et de la prestation par le syndicat de services, individualisables et non individualisables, entraînerait des bouleversements considérables, pour celles des résidences - elles sont une majorité- qui ont, au fil du temps, trouvé un mode de fonctionnement robuste, du point de vue du gestionnaire, et sécurisant, du point de vue des résidents. Or, étonnamment, ces mesures n’ont été que peu motivées. Sans doute le législateur a-t-il souhaité remédier au fait que, dans le cadre du droit de la copropriété, des erreurs graves de gestion se traduisent par la mise en cause directe du patrimoine des copropriétaires. La mission, qui a eu à connaître de situations dans lesquelles c'est le retour en régie qui a permis une baisse importante du coût des services, à niveau de prestations au moins identique, considère que l'assemblée générale de la copropriété devrait bénéficier d'une liberté de choix, entre la production des services en régie ou le recours à un prestataire extérieur.

 

2/ Concernant les services à la personne

 

La mission s'est interrogée également sur le projet de transfert au prestataire extérieur, fournisseur des services individualisables, du bénéfice de la dérogation à l'activité exclusive pour les services à la personne. Cette mesure, présentée comme une mesure de coordination avec la suppression de la possibilité pour les syndicats de copropriétaires d’offrir des services individualisables3, légitime le fait qu'un prestataire unique pourrait fournir les services non individualisables, les services individualisables et les services à la personne dans les résidences du 2ème type. Elle semble taillée sur mesure pour les prestataires qui sont exploitants d’un « macro- lot » dans les résidences du 2ème type. Elle est en revanche de nature à déstabiliser gravement les résidences de 1er type, qui ont depuis 2007 sollicité l'agrément « qualité » ou sont en train de le faire ; et ce alors même qu'aucun abus n'a été porté à la connaissance de la mission.

La mission préconise de confirmer la dérogation à la règle d'activité exclusive dont bénéficient les résidences services existantes pour la fourniture à leurs seuls résidents de services à la personne, sous réserve de l'obtention de l'agrément qualité, et de préciser les conditions dans lesquelles les prestataires de services des résidences de 2ème type peuvent éventuellement bénéficier de cette dérogation.

Par ailleurs, l’étude menée par la mission l’a conduite à proposer d’autres améliorations, concernant les deux types de résidences. La mission recommande de clarifier les conditions du prêt d'usage des parties communes de la copropriété à d'éventuels prestataires de services et, d'une façon plus générale, de définir de façon claire le statut et les missions du « directeur délégué des services », dans ses relations avec le syndic et la copropriété.

La mission propose également d'engager l'élaboration d'une charte de qualité, en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, à laquelle pourraient être annexés un ou des contrats-type garantissant l'information et le consentement éclairé des résidents.

Enfin, la mission marque son intérêt pour la mise en place, dans chaque résidence, d'un conseil des résidents, en formulant le vœu qu'il puisse, au-delà de son rôle d'information, être consulté sur la nature, la qualité et le coût des services, voire se saisir de toute question sur laquelle il souhaite pouvoir interpeller la copropriété, son syndic ou son directeur délégué."

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