Feb
06
TARIFICATION : l'existence d'une règlementation tarifaire doit impérativement résulter d'une disposition légale

Dans un arrêt récent (CE, 1ère & 6ème sous-sections, 21 novembre 2008, Association Faste Sud Aveyron & autres, n° 293960), le Conseil d'Etat a rappelé le Gouvernement à son obligation de subordonner son action aux règles de partage des compétences entre la loi et le règlement prévues aux articles 34 et 37 de la Constitution, dans une espèce où était critiquée la création de dispositions budgétaires règlementaires dépourvues de fondement légal.

Les faits et la procédure

Plusieurs associations ont formé un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de l'article 29 du décret n° 2006-422 du 7 avril 2006 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d'accueil. Cet article insérait en effet des dispositions budgétaires règlementaires nouvelles dans le Code de l'action sociale et des familles (articles R. 316-5 à R. 316-17) qui devaient s'appliquer aux lieux de vie et d'accueil.

Les requérantes invoquaient l'illégalité de ces dispositions au regard d'une violation, par l'autorité règlementaire, des normes en vigueur s'agissant des domaines respectifs de la loi et du règlement telles qu'elles résultent des articles 34 et 37 de la Constitution.

Le Conseil d'Etat a dit pour droit "qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer tant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, au nombre desquelles figure le libre exercice d'une activité professionnelle, que les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de la sécurité sociale et de l'aide sociale ; que relève en conséquence de la compétence législative le principe de l'encadrement du régime financier et de la tarification, notamment par les collectivités territoriales et l'assurance maladie, des personnes morales de droit privé gérant des établissements et services intervenant dans le champ de l'action sociale".

Faisant application de ce principe aux faits de l'espèce, la Haute juridiction a relevé que les lieux de vie et d'acceuil ne sont pas des établissements et services sociaux et médico-sociaux et que, par suite, en l'absence de disposition législative le prévoyant, ils ne peuvent être assujettis à l'exercice d'un pouvoir règlementaire qui n'est prévu par la loi qu'à l'égard de ces seuls établissements et services. Elle a donc annulé le texte incriminé.

L'intérêt de l'arrêt

Cette décision mérite d'abord d'être signalée en ce qu'elle contribue, avec d'autres arrêts récents du Conseil d'Etat, à rappeler l'Administration centrale à ses obligations à un moment où la politique publique mise en oeuvre vise à contraindre très fortement les acteurs privés dans la perspective prochaine de la constitution des Agences régionales de santé (ARS). L'inflexion stratégique forte donnée par la Direction générale de l'action sociale (DGAS) depuis 2006 a en effet pour objet de concentrer très fortement le secteur et d'imposer une allocation des crédits à hauteur des ressources disponibles et non en réponse aux besoins constatés. Dans ce contexte, la tentation a pu être forte pour l'autorité règlementaire d'aller au-delà du droit, soit en adoptant des dispositions règlementaires illégales, soit en entreprenant de règlementer par voie de circulaire ; les deux tentations ont été réprimées par le juge de cassation au gré des initiatives courageuses prises par certains acteurs du secteur.

Mais cet arrêt est à retenir en tant qu'il offre à l'activité de gestion d'un équipement social ou médico-social la garantie juridique d'une liberté publique, celle du libre exercice d'une activité professionnelle. Certes, l'invocation de ce seul principe ne suffit pas à justifier la protection de la loi puisque, dans le même temps, la Haute juridiction a tenu à prendre en considération les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de la sécurité sociale et de l'aide sociale. Néanmoins, d'un point de vue global, la double nécessité de préserver la liberté des organismes gestionnaires et des financeurs fonde l'obligation pour l'Etat de subordonner l'édiction d'une règlementation à une autorisation légale.

Une autre observation doit être formulée. La protection juridique reconnue par le Conseil d'Etat ne porte que sur la définition législative de l'encadrement du régime financier, pas sur le régime financier lui-même. Cela signifie que l'Administration centrale est tout à fait fondée à règlementer la tarification des établissements à l'égard desquels la loi a prévu l'intervention de textes règlementaires d'application.

Et c'est là l'une - au moins - des conséquences à tirer de cette décision : si ne peuvent faire l'objet d'une règlementation tarifaire que les établissements et serivces qui y sont soumis par l'effet d'une disposition légale, a contrario les autres structures qui ne constituent pas des établissements et services sociaux et médico-sociaux ne peuvent être efficacement contraints par une règlementation tarifaire dépourvue de fondement juridique propre. C'est ce qui ressort des dispositions des articles L. 312-1, I et R. 314-1 du CASF. Or, il n'aura échappé à personne que les sièges sociaux ne sont pas des établissements et services sociaux et médico-sociaux ...

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