olivier.poinsot

Par olivier.poinsot le 01/09/09
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Par un arrêt du 26 septembre 2008 (CNTSS, 26 septembre 2008, CCAS de Besançon c/ Préfet du Doubs, n° A.2006-010), la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS) a confirmé l'irrecevabilité d'une requête en réformation du tarif au motif qu'elle ne comprenait pas, comme le prévoit pourtant l'article R. 351-18 du Code de l'action sociale et des familles (CASF), l'énoncé des raisons pour lesquelles il n'était pas possible d'adapter les propositions budgétaires aux montants approuvés par l'autorité de tarification. Plus que jamais, cette évolution jurisprudentielle draconienne devrait inciter les requérants à soigner la rédaction de leur recours.

Ce précédent jurisprudentiel, à notre connaissance le premier depuis l'entrée en vigueur du décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003, vient remettre en cause l'analyse proposée par la doctrine à propos de la question de la recevabilité des requêtes en réformation (v° Maurice TOURDIAS, "La juridiction tarifaire après le décret du 22 octobre 2003", AJDA 2005, p. 298 ; Arnaud VINSONNEAU « Les juridictions de la tarification sanitaire et sociale : des juridictions en pleine mutation », RDSS 2006/1, p. 123 et s.).

La question se posait de savoir si les dispositions de l'article R. 351-18 du CASF mettent à la charge de l'organisme gestionnaire requérant une obligation de motivation telle qu'elle constituerait une condition de recevabilité, dans le cas où la requête comprend un moyen d'illégalité interne justifiant non l'annulation mais la réformation du tarif (le rétablissement total ou partiel des propositions budgétaires initiales).

La CNTSS, par l'arrêt susvisé, vient de d'apporter une réponse positive à cette interrogation :

" Considérant que l'article R 351-17 du code de l'action sociale et des familles dispose : « Le recours doit contenir l'exposé des faits et des moyens de droit sur lesquels il se fonde ainsi que les conclusions... » ; qu'aux termes de l'article R 351-18 du même code alors applicable : « la motivation des moyens tirés de l'illégalité interne d'une décision de tarification doit comporter les raisons pour lesquelles il n'était pas possible, selon le requérant, d'adapter ses propositions budgétaires aux montants approuvés par l'autorité de tarification. » ; que l'exposé des moyens et la motivation spéciale ainsi exigés doivent être présentés au juge dans le délai du recours contentieux ;

Considérant que par le jugement attaqué, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy a rejeté comme irrecevable le recours formé par le centre communal d'action sociale de Besançon faute pour ce recours, qui comportait un moyen de légalité interne, de comporter la motivation exigée les dispositions précitées de l'article R. 351-18 du code de l'action sociale et des familles ; que le centre communal d'action sociale de Besançon ne conteste nullement l'irrecevabilité opposée par le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy au recours qu'elle avait formé contre l'arrêté préfectoral fixant le montant de la dotation globale de financement en 2004 du centre d'hébergement et de réinsertion sociale qu'il gère, mais croit pouvoir, dans sa requête d'appel, en compléter la motivation ; qu'une telle argumentation est inopérante ; que la requête ne peut être que rejetée ; "

Pourtant il semblait logique qu'une réponse négative fut adoptée.

En effet, l'obligation règlementaire nouvelle pouvait être cernée à la lueur de l'interprétation qui en avait été donnée par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 1er avril 2005 (CE, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 1er avril 2005, ARSEAA, UNIFED et SYNERPA, concl. J.-H. STAHL). A lire les conclusions du Commissaire du Gouvernement, cette disposition issue de l'article 63 du décret du 22 octobre 2003 n'avait créé ni une condition supplémentaire de recevabilité de la requête, ni un renversement de la charge de la preuve au détriment de l'organisme gestionnaire. elle s'était bornée « à imposer au requérant une obligation formelle de motivation et de présentation de son recours » (conclusions, p. 8). La doctrine avait précédé cette analyse en relevant également que la nouvelle obligation énoncée à l'article 63 du décret, à la supposer effective dans toute sa rigueur, placerait le requérant dans une situation très difficile, notamment du fait de la limitation des approbations budgétaires aux seuls groupes fonctionnels et de la liberté laissée consécutivement aux organismes gestionnaires de répartir, au sein desdits groupes fonctionnels, les crédits entre les comptes selon leur bon vouloir (M. TOURDIAS, article précité).

Mais la pertinence de cette analyse pouvait aussi reposer sur d'autres arguments.

L'article R. 351-18 CASF met à la charge des organismes gestionnaires une obligation de motivation et cette obligation s'attache aux éléments de légalité interne de l'acte de tarification. Or, dès lors que le requérant a articulé des moyens visant à justifier le bienfondé de ses propositions initiales et qu'il a par ailleurs critiqué les abattements indûment pratiqués, il doit être considéré comme ayant satisfait l'obligation règlementaire.

En effet :

- d'une part, la satisfaction d'une telle obligation s'inscrit nécessairement dans l'examen du fond du litige par le juge et non dans l'éventuel débat préalable sur la recevabilité de la requête, ce qui permet de déduire qu'une éventuelle violation de cette obligation ne saurait condamner la requête dès le stade de sa recevabilité ;

- d'autre part, les prescriptions de l'article R. 351-18 CASF sont redondantes avec celles de l'article L. 351-1 CASF qui instituent les juridictions du contentieux de la tarification sanitaire et sociale et confèrent au juge ses pouvoirs juridictionnels d'appréciation des prétentions et moyens des parties. En effet, même si la loi ne l'énonce pas explicitement, l'examen de la motivation, par l'organisme gestionnaire, de l'incompatibilité de ses propositions budgétaires avec les propositions d'abattement de l'autorité de tarification entre nécessairement dans le champ, plus vaste, de l'examen de la justification des propositions budgétaires et de la motivation des propositions d'abattement, c'est-à-dire dans l'office naturel du juge de la tarification sanitaire et sociale. Dès lors, il y a lieu de déduire de cette redondance une neutralité des nouvelles dispositions de l'article R. 351-18 du CASF par rapport à l'état du droit positif antérieur issu de la loi et illustré par la jurisprudence. La solution contraire, qui obligerait le juge à devoir débouter l'organisme gestionnaire du seul fait d'une absence de motivation de l'incompatibilité, conduirait – au moins implicitement – à admettre l'idée d'une immixtion de l'autorité réglementaire – indirectement intéressée au sort du contentieux – dans l'office du juge et à caractériser une atteinte à l'impartialité du Tribunal.

En toutes hypothèses, l'existence d'une incompatibilité entre les propositions budgétaires et les propositions d'abattement n'entre dans l'énumération des motifs réguliers d'abattement, ni de l'article L. 314-5 du CASF, ni de l'article R. 314-23 du même code. C'est pourquoi il y a lieu de déduire qu'une éventuelle violation de l'obligation contenue dans l'article R. 351-18 du CASF ne saurait provoquer ipso facto le rejet de la requête pour insuffisance de motivation, le juge conservant toujours son pouvoir d'appréciation sur les prétentions et moyens des parties.

Sur ce point d'ailleurs, il faut indiquer que la disposition réglementaire en cause a été équilibrée par l'adjonction d'une obligation analogue mise à la charge de l'autorité de tarification et codifiée en dernier lieu à l'article R. 351-22 du CASF. Aux termes de cet article, si un moyen de légalité interne afférent à la pratique d'abattements en considération d'enveloppes limitatives est évoqué dans la cause, alors l'autorité de tarification doit être invitée lors de l'instruction à justifier les orientations sur le fondement desquelles elle a réparti les diminutions de crédits entre les établissements relevant de sa compétence territoriale ainsi que les raisons pour lesquelles le requérant ne répondait pas à ces orientations. Cette disposition nouvelle doit appeler les mêmes remarques que celles développées ci-dessus à propos de l'article R. 351-18 du CASF du point de vue de l'intégr(al)ité de l'office du juge. Par ailleurs, à supposer sanctionnable le défaut de motivation imputable à l'organisme gestionnaire, alors le défaut de motivation imputable à l'autorité de tarification devrait être sanctionné de la même manière.

Enfin, ériger les prescriptions des articles R. 351-18 et R. 351-22 du CASF au rang d'obligations de motivation spécifiques, indépendantes voire concurrentes de celles de l'article L. 314-5 du CASF – dont le contenu est pourtant limitatif et la valeur juridique supérieure – aboutirait à restreindre le contentieux de la tarification sanitaire et sociale à un contentieux résiduel, proche de celui de l'excès de pouvoir pour erreur manifeste d'appréciation, qui se résumerait à l'appréciation du respect d'enveloppes limitatives correctement déterminées. Une telle situation signerait la disparition à court terme de tout contentieux de la tarification sanitaire et sociale :

- les juridictions de la tarification sanitaire et sociale perdraient une part essentielle des compétences qu'elles exercent actuellement au plein contentieux ;

- disparaîtrait du fait de l'autorité réglementaire – et à l'insu même du législateur – le fondement des politiques publiques actuelles d'aide et d'action sociale, à savoir le principe du financement des institutions à hauteur des besoins de la population. Or, la finalité des interventions sociales et médico-sociales institutionnelles, telle qu'elle a été définie aux articles L. 116-1 et L. 116-2 du CASF, est de promouvoir l'autonomie et la protection des personnes en fonction d'une évaluation continue des besoins et attentes des membres de tous les groupes sociaux et de : « répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d'entre eux et en leur garantissant un accès équitable sur l'ensemble du territoire ». Or c'est ce fondement qui, plus que les dispositions du droit matériel de la tarification, justifie réellement le principe fondateur selon lequel le financement doit être adéquat aux besoins de la population. Un tel objectif ne peut être servi efficacement que pour autant que l'allocation des ressources est définie en fonction des besoins des personnes. C'est pourquoi, jusqu'à aujourd'hui, les juridictions de la tarification sanitaire et sociale ont toujours refusé de considérer comme opposable à l'organisme gestionnaire la seule invocation de taux directeurs ou d'enveloppes limitatives ;

- une application stricte des dispositions de l'article R. 351-18 du CASF conduirait à porter atteinte au droit au recours effectif consacré par l'article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), étant ici précisé que le droit à la tarification est reconnu par la jurisprudence comme entrant dans la catégorie des droits et obligations à caractère civil protégés par cette Convention (CE, 1ère & 6ème sous-sections réunies, 30 janvier 2008, Association OREAG c/ Préfet de la Gironde et Président du Conseil général de la Gironde, n° 274556) : il s'agit d'un droit de propriété au sens de l'article 1er du 1er Protocole addtionnel à cette Convention.