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SERVICE PUBLIC : le contentieux d'une association gestionnaire d'un CMPP avec un fournisseur relève du juge judiciaire

Dans un arrêt du 4 mai 2009 , le Tribunal des conflits a décidé que le litige opposant l'organisme gestionnaire associatif d'un centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) à un fournisseur relève de la compétence du juge judiciaire.

Les faits, la procédure et la solution

L'association gestionnaire d'un CMPP passe un marché pour la réalisation de travaux d'extension et de rénovation de son établissement. L'un des entrepreneurs retenus, chargé du lot "gros oeuvre", réalise des travaux supplémentaires mais n'en obtient pas le paiement.

Le fournisseur saisit d'abord le Tribunal de grande instance d'une action en responsabilité contractuelle ; ce dernier se déclare incompétent. Il saisit donc le Tribunal administratif d'un recours de plein contentieux pour obtenir le paiement des sommes qu'il estime lui être dues.

Le Tribunal administratif saisit à son tour le Tribunal des conflits, considérant que le litige qui lui est soumis est susceptible de présenter une difficulté de compétence juridictionnelle.

Le Tribunal des conflits écarte la compétence du juge administratif et retient celle du juge judiciaire, considérant que l'association "étant constituée sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901 et n'agissant pas pour le compte d'une personne publique, le litige concerne l'exécution d'une convention conclue entre deux personnes privées, dont aucune n'agissait pour le compte d'une personne publique".

L'intérêt de l'arrêt

Cette décision émane de la plus haute juridiction - le Conseil constitutionnel excepté, pour autant qu'on puisse le considérer comme une juridiction - dont l'office est de trancher les contestations de compétence entre les ordres de juridictions. C'est pourquoi elle mérite d'abord d'être soulignée car les précédents concernant les acteurs du secteurs social et médico-social sont rares.

Cette décision mérite également d'être soulignée dans la mesure où elle confirme que les organismes gestionnaires privés à but non lucratif peuvent tout à fait recourir à des méthodologies d'appels d'offres et de marchés pour leur fonction "achat" sans pour autant qu'il s'agisse nécessairement de marchés publics. Nous avions déjà eu l'occasion de soutenir ce point de vue qui, malgré quelques critiques qu'il a pu susciter ici ou là, se trouve confirmé ("Les marchés des institutions sociales et médico-sociales privées", JCP A 2006, 1088).

Enfin, cette décision présente un grand intérêt dans la mesure où elle contribue à alimenter les réflexions et les débats autour de la nature des missions de l'action sociale et médico-sociale institutionnelle et du statut de ses acteurs. Pour la Haute juridiction, en effet, le critère déterminant de la solution de compétence en faveur du juge judiciaire est le fait que l'organisme gestionnaire est une personne morale de droit privé (une association relevant de la loi du 1er juillet 1901) qui n'agissait pas pour le compte d'une personne publique. Un doute avait peut-être pu s'immiscer dans l'esprit du fournisseur dans la mesure où il s'agissait en l'espèce d'une Association départementale des pupilles de l'enseignement public (ADPEP) dont on connaît l'origine historique et la proximité organique et fonctionnelle avec l'Administration de l'éducation nationale ; au demeurant, devant la juridiction administrative, le défendeur était le Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Toujours est-il que cette décision pourrait prêter à discussion, non sur la solution qu'elle a dégagée mais sur le raisonnement qu'elle a emprunté.

En effet, force est de constater qu'aucun des textes du droit matériel des activités sociales et médico-sociales institutionnelles n'a été visé : rien en particulier ni sur le Livre III du Code de l'action sociale et des familles (CASF), ni sur l'article L. 1411-1 du Code de la santé publique. Or l'exercice de l'activité d'un CMPP pour le compte d'une personne publique aurait sans doute pu être caractérisé au regard du droit des institutions sociales et médico-sociales (cf. "Les institutions privées et le service public de l'action sociale et médico-sociale", RGCT nov.-déc. 2005, n° 37, p. 415-431), d'autant que la réforme de la gouvernance des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) provoquée par l'article 124 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 dite "loi HPST" - notamment l'imposition de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) obligatoires à partir de certains seuils - aboutit à faire des organismes gestionnaires des sous-traitants des pouvoirs publics (pour une vision critique des CPOM : "Les CPOM : l'oeil du juriste", Cahiers de l'UNIOPSS n° 20, sept. 2008, p. 59-78 ; "Le paravent des paradoxes : quelques libres propos sur le recours au contrat dans l'action sociale et médico-sociale institutionnelle", Cahiers de l'ACTIF n° 396-397, mai-juin 2009, p. 9-18).

De ce point de vue, cette décision paraît avoir été prise comme pour donner une légitimité supplémentaire à un arrêt du Conseil d'Etat Aprei du 22 février 2007 qui, à l'aune des conclusions contraires du Commissaire du Gouvernement, avait pris des allures de posture - sinon de postulat - politique en déniant aux ESSMS toute participation au service public (JCP A 2007, 2066, note M.-C. ROUAULT ; AJDA 2007, chron. p. 793). Un lien en tout cas unit les deux décisions : aucune des deux ne fait référence à la loi n° 2002- du 2 janvier 2002. Monsieur Cycplopède aurait conclu : "Etonnant, non ?".

Nous pensons avoir démontré que la question de la compétence juridictionnelle n'induit pas nécessairement l'absence de lien avec une personne publique et qu'en particulier, cette compétence juridictionnelle n'est pas exclusive de l'exercice du service public sous la modalité du service public à caractère industriel et commercial (SPIC), modalité à notre sens compatible avec le régime juridique des EESMS ("L'action sociale et médico-sociale, un service public industriel et commercial ?", JCP A 2006, 1358).

Le débat se poursuit donc, avec en guise de prochain épisode la transposition de la directives "services" ; rendez-vous donc le 30 décembre 2009.

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