Par olivier.poinsot le 19/03/13

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du Ministère des solidarités et de la cohésion sociale vient de fixer, dans une circulaire n° DGCS/SD5C/2011/398 du 21 octobre 2011 relative à l'évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées dans les établissements et services sociaux et médico- sociaux, la doctrine des services de l'Etat sur la méthodologie de l'évaluation interne et externe ainsi que sur l'articulation entre les résultats de cette évaluation et les renouvellements d'autorisation.

Le commentaire : après le secteur sanitaire, le secteur social et médico-social a découvert un nouveau mécanisme de renouvellement des autorisations qui passe par l'appréciation préalable, par l'autorité administrative, des résultats de l'évaluation interne et externe. La circulaire du 21 octobre 2011 commente ce dispositif alors que l'échéance se rapproche pour les établissements et services qui devront avoir adressé leurs données d'évaluation à l'Administration avant le 3 janvier 2015 pour ceux qui existaient avant le 4 janvier 2002 et avant le 31 décembre 2013 pour ceux qui ont été créés après cette date. Un point important parmi d'autres : la circulaire précise que la prise en compte des résultats de l'évaluation externe ne doit pas être utilisée pour servir des objectifs qui relèveraient de la planification.

Le conseil : vérifier la conformité de l'activité de l'établissement ou du service (« outils de la loi n° 2002-2 », conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement), avant d'engager la procédure d'évaluation externe en prêtant une attention particulière à la méthodologie proposée par l'évaluateur. Veiller à un phasage pertinent des cycles autorisation/évaluations/actualisation du projet d'établissement ou de service/conclusion d'un CPOM ou d'une CPT.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) envisage de procéder à des modifications significatives du régime juridique des groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) dans un contexte plus large de revue de la stratégie ministérielle en matière de coopération dans le secteur social et médico-social.

En charge du département « droit de la santé » du Cabinet, Maître Olivier POINSOT a été convié à participer le 23 avril 2012 à une réunion technique à la DGCS sur les coopérations dans le secteur social et médico-social, en présence de représentants de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), de l'Agence nationale pour l'amélioration de la performance (ANAP) et de plusieurs Agences régionales de santé (ARS).

L'objet de cette réunion était de permettre l'expression des points de vue des participants sur l'état des formules de coopération et de partager, sur la base de retours d'expérience, pour évaluer l'efficacité des dispositifs actuels et proposer si nécessaire leur évolution.

A partir de sa pratique des formules de coopération et notamment des GCSMS aussi bien publics que privés, Olivier POINSOT a souligné par divers exemples la complexité du régime juridique du GCSMS et fait valoir, dans le même temps, que ce dispositif n'apporte aucune valeur ajoutée réelle par rapport à d'autres formes de coopération plus classiques, plus souples, plus éprouvées et mieux admises (ex. : Union d'Associations).

Par ailleurs, il s'est efforcé de faire entendre qu'une politique de coopération ne peut se déployer qu'à la condition que les intentions comme les outils respectent la liberté des acteurs concernés ; il ne peut en effet y avoir de dynamique réelle de coopération que si ces acteurs choisissent eux-mêmes de s'engager, librement et sans contrainte. Or le GCSMS, vanté comme par un effet de mode depuis la « circulaire Hardy » du 18 mai 2006, rebute généralement les organismes gestionnaires dans la mesure où, ne serait-ce que symboliquement, il peut faire planer une menace sur le devenir des autorisations et où il est susceptible d'instituer une « métagouvernance » qui remettrait en cause l'autonomie d'action des parties prenantes.

Enfin, il a contesté la pertinence de toute analogie a priori entre les outils de coopération sanitaires et ceux du secteur social et médico-social ainsi que l'idée d'une possible fusion des GCS et des GCSMS en un régime unique de groupement transversal.

A titre principal, Olivier POINSOT a proposé - à défaut d'un abandon pur et simple du GCSMS, ce qui paraît malheureusement peu réaliste en l'état d'un point de vue « politique » - que la puissance publique se dote d'une stratégie claire en matière de coopération, articulée avec les outils de planification et soutenue auprès des opérateurs par des moyens budgétaires adaptés, pour privilégier l'initiative des organismes gestionnaires en favorisant le recours aux formes de coopération les plus commodes d'emploi. Il a indiqué qu'une telle démarche ne priverait pas l'Administration d'un réel pouvoir d'impulsion non seulement via la planification - qui doit comprendre des objectifs en matière de coopération - mais également par l'émission d'appels à projets pour la création de centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité au sens du 11° de l'article L. 312-1 du CASF, cette catégorie d'ESSMS pouvant tout à fait constituer un lieu de coopération. Il a évoqué la possibilité de transformer le GCSMS actuel pour en faire un outil spécifique, doté d'une utilité propre par rapport aux autres formes de coopération, par exemple pour permettre la constitution de plateformes complètes d'orientation et de prise en charge associant à un même niveau d'implication des établissements de santé à des ESSMS ainsi qu'à des professionnels de santé libéraux ; en effet, il n'existe pas aujourd'hui de forme juridique adaptée à ce cas de figure qui, pourtant, traduirait sans doute le mieux la philosophie de décloisonnement exprimée par la loi HPST.

A titre subsidiaire, Olivier POINSOT a proposé dans l'immédiat des modifications du régime du GCSMS pour lui conférer davantage de simplicité et de souplesse :

- suppression de l'attribution du GCSMS relative à la réalisation de regroupements ou de fusions ;

- suppression de l'applicabilité conjointe du régime du groupement de coopération sanitaire (GCS) à celui défini dans le Code de l'action sociale et des familles (CASF) ;

- remplacement de la procédure d'autorisation de la convention constitutive par une procédure de déclaration ;

- clarification de la désignation de l'autorité administrative compétente, le Préfet de département n'ayant plus compétence pour autoriser, tarifer et contrôler la grande majorité des ESSMS ;

- suppression de l'obligation au commissariat aux comptes pour les GCSMS de droit privé ;

- possibilité de définir les règles de gouvernance du GCSMS en toute liberté, sur le modèle associatif ;

- retrait de la doctrine administrative interdisant (illégalement) qu'un GCSMS puisse être organisme de formation ;

- possibilité de déroger au régime actuel s'agissant de la durée du mandat de l'administrateur ;

- détermination, dans le cas du GCSMS porteur d'autorisations, du sort des autorisations détenues en cas de dissolution ;

- modification du régime réglementaire des sièges sociaux pour permettre, hors d'un GCSMS, la constitution de sièges sociaux interassociatifs sous d'autres formes de coopération au choix des organismes gestionnaires concernés ;

- simplification du régime fiscal des GCSMS notamment en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Il a enfin souligné l'utilité pour l'Administration centrale de communiquer aux acteurs, par exemple par voie de circulaire, ce que sera sa stratégie de coopération, afin notamment que les ARS adoptent ensuite un point de vue conforme à ces orientations et ne soient pas gênées pour instruire de manière efficace les projets qui leur seront soumis.

A l'occasion de ces échanges, les représentants de la CNSA ont exprimé leur intérêt pour l'idée d'un soutien financier à la coopération et ont indiqué s'emparer de cette proposition pour explorer sa faisabilité.

Par olivier.poinsot le 13/09/12

Le Conseil d'Etat a consacré son étude annuelle, pour l'année 2012, aux agences qui ont en charge de relayer la mise en oeuvre des politiques publiques.

Le document, intitulé "Les agences : une nouvelle gestion publique ?", préfigure la publication de l'étude complète dans le prochain rapport annuel de la Haute juridiction. Assorti de quelques 25 propositions pour que le recours de l'Etat aux agences soit organisé de manière cohérente, il ne laisse guère croire à un revirement de conceptions à l'égard des doctrines néolibérales nord-américaines (théorie de l'agence, théorie du choix public) qui imprègnent les politiques publiques françaises depuis 1994. Tant pis pour Maurice HAURIOU, Léon DUGUIT ... Et pour nous.

Par olivier.poinsot le 03/09/12

La Cour administrative d'appel de MARSEILLE apporte des précisions sur les critères de légalité de la fermeture administrative des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

Ce texte est extrait des commentaires d'arrêt de notre rubrique "Droit des institutions sociales et médico-sociales" à la Revue générale de droit médical (RGDM n° 43, juin 2012, p. 539).

1. Les faits, la procédure et la solution

Au terme d'une inspection, du prononcé d'injonctions et de la mise en oeuvre d'une mesure d'administration provisoire, le Préfet décide la fermeture définitive d'un complexe médico-social comprenant un institut médico-éducatif (IME), un institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (ITEP) et un service d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD). L'arrêté de fermeture opère également transfert des autorisations à un autre organisme gestionnaire.

L'organisme gestionnaire privé de ses autorisations saisit le Tribunal administratif d'un recours pour excès de pouvoirs qui ne prospère pas ; il interjette appel.

La Cour administrative d'appel statue alors sur diverses fins de non recevoir avant d'évoquer le fond du litige.

L'organisme gestionnaire destinataire des autorisations transférées se prévaut de l'irrecevabilité de la requête d'appel au motif que le Président de l'Association appelante n'aurait pas qualité pour agir. La Cour constate que ledit Président a été habilité par délibération de l'assemblée générale, en l'absence de clauses statutaires réglant cette question ; elle en déduit que le Président a été dûment habilité à ester.

Contrariant une autre fin de non recevoir du repreneur, le juge d'appel constate que l'assemblée générale ayant habilité le Président à ester a été dûment convoquée et que les griefs tirés d'une absence de publicité de la convocation dans la presse locale et d'une absence de feuille d'émargement sont inopérants.

Le repreneur se prévalant également, au visa de l'article L. 820-3-1 du Code de commerce, de la nullité des délibérations de l'assemblée générale de l'organisme gestionnaire privé de ses autorisations à raison de l'absence de commissaire aux comptes, le juge d'appel vérifie si l'Association en cause avait l'obligation de se conformer à une telle obligation. Pour ce faire, il rappelle les dispositions législatives et règlementaires pertinentes (articles L. 823-1, L. 612-1, L. 612-4, D. 612-5 et R. 612-1 du Code de commerce). Il constate qu'en l'espèce, l'Association n'atteignait pas deux des trois seuils justifiant le commissariat aux comptes. Par ailleurs, il relève que les produits de la tarification ne constituent pas des subventions publiques mais la nature d'une rétribution de prestations. Tirant toutes conséquences utiles de ces constatations, il rejette la fin de non recevoir à la fois comme manquant en faits et comme inopérante.

La Cour établit par ailleurs l'intérêt pour agir de l'Association privée de ses autorisations par le fait qu'elle avait, conformément à l'article L. 313-19 du CASF, désigné un repreneur qui n'est pas celui qui a été désigné dans l'arrêté de fermeture et de transfert.

Au fond, la cour administrative d'appel examine ensuite les moyens suivants.

L'Association privée de ses autorisations s'étant prévalue d'une violation de la procédure contradictoire instituée par l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, le juge d'appel rappelle que la fermeture d'un ESSMS relève du pouvoir de police et que la contradiction doit, à ce titre, être respectée. Répondant au moyen de l'Etat en vertu duquel la contradiction n'avait pas à être assurée au cas d'espèce qui était une situation d'urgence, il souligne que cette urgence, à la supposer établie, ne pouvait fonder une mesure de fermeture définitive au sens de l'article L. 313-16 du CASF. Par ailleurs, la Cour constate que deux éléments déterminants de l'édiction de l'arrêté de fermeture n'avaient pas été portés à la connaissance de l'administré : le rapport de l'administrateur provisoire - dont la Cour considère d'ailleurs qu'il ne pouvait être couvert par le secret professionnel - et le rapport de la commission de sécurité, expressément visés dans l'arrêté.

L'organisme gestionnaire initial s'étant vu reprocher un défaut de conformité aux nouvelles conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement applicables aux ITEP, le juge d'appel relève qu'à la date de l'arrêté, ces conditions n'étaient pas encore applicables puisqu'une date d'entrée en vigueur - postérieure - avait été fixée par l'autorité règlementaire. Une autre erreur de droit est ainsi caractérisée.

Le Préfet ayant fondé l'arrêté sur une situation de non conformité des locaux en matière de sécurité, le juge d'appel constate que le rapport de la commission de sécurité comprenait un avis favorable à la poursuite de l'activité assorti de prescriptions. Il considère dans ces circonstances que si une fermeture provisoire pouvait éventuellement être décidée, en aucun cas une fermeture définitive ne pouvait se justifier.

Le Préfet ayant excipé, dans ses productions, d'un rapport des services vétérinaires faisant état d'un risque sérieux pour la sécurité sanitaire des aliments, la Cour écarte le moyen dans la mesure où ledit rapport n'avait pas été visé dans l'arrêté de fermeture.

Le représentant de l'Etat s'étant référé par ailleurs à des dispositions du droit budgétaire des ESSMS pour justifier sa décision, les conseillers de la Cour écartent ce moyen comme inopérant. En effet, ils estiment que ces dispositions n'entrent pas dans le champ d'application du pouvoir de police pour défaut de conformité au visa de l'article L. 313-16 du CASF.

Pour la même raison d'ailleurs, est écarté le moyen tiré par l'autorité préfectorale d'une absence de suites données, par l'Association visée, à diverses observations émises par l'Administration concernant la gestion financière, le caractère excessif des dépenses d'exploitation, la nomination d'un commissaire aux comptes, le non respect du droit du travail et la violation des dispositions de la loi du 2 janvier 2002 relatives aux droits des usagers.

La Cour considère aussi qu'en présence d'un dépassement de capacité de deux places constaté à l'IME, il n'y a pas lieu de considérer comme constitué le délit d'extension de capacité sans autorisation prévu par l'article L. 313-22 du CASF et, par suite, de faire application du 2° de l'article L. 313-16 du CASF pour fonder valablement l'arrêté de fermeture. En effet, l'Association privée de ses autorisations a fait valoir que ce dépassement de capacité était précédemment connu des services de l'Etat et toléré.

Enfin, l'autorité de police ayant allégué que la situation de l'Association visée aurait dû rendre imminent le dépôt de son bilan et qu'en l'absence d'un tel dépôt, sa responsabilité civile et pénale pouvait être engagée, le juge d'appel souligne qu'aucune disposition précise du Code pénal ou du Code de commerce n'est citée à titre de fondement de ladite allégation.

In fine, la Cour administrative d'appel annule le jugement ensemble l'arrêté de fermeture et de transfert, enjoint au Préfet d'octroyer de nouveau à l'Association initiale les autorisations qui lui avaient été retirées et condamne l'Etat à une somme - conséquente au vu de la jurisprudence habituelle des juridictions administratives - au titre des frais irrépétibles.

2. L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt, très dense par la critique des moyens - nombreux - soulevés par l'Etat et le repreneur, apporte de nombreux enseignements d'intérêt à la fois théorique et pratique.

Si les moyens retenus pour écarter les deux premières fins de non recevoir n'appellent pas de commentaires particuliers en raison de leur nature classique, ceux relatifs à l'obligation du commissariat aux comptes doivent être mis en exergue s'agissant de l'appréciation portée sur la nature des produits de la tarification. En effet, la Cour rappelle ici que ces sommes n'ont pas la nature de subventions publiques mais rémunèrent bien la réalisation de prestations. Sur ce point, il paraît important d'affirmer qu'aux termes de l'article L. 312-1, I, in fine du CASF dispose-t-il : « Les établissements et services sociaux et médico-sociaux délivrent des prestations à domicile, en milieu de vie ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge. Ils assurent l'accueil à titre permanent, temporaire ou selon un mode séquentiel, à temps complet ou partiel, avec ou sans hébergement, en internat, semi-internat ou externat ». Cette notion de délivrance de prestations irrigue d'ailleurs tout le Livre III du CASF issu de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 pour ce qui concerne les régimes du contrat de séjour et du document individuel de prise en charge (articles L. 311-4 et D. 311, D. 311-0-1 pour le contrat de soutien et d'aide par le travail des ESAT, L. 342-1 et suivants et R. 342-1 et suivants pour le contrat de séjour en EHPAD), du règlement de fonctionnement (articles R. 311-35 à R. 311-37), aux conseils de la vie sociale (article L. 311-6), du projet d'établissement (article L. 311-8), de la planification (article L. 312-5-1), des coopérations (article L. 312-7, 3°, b), de l'évaluation (article L. 312-8), des autorisations (articles L. 313-3, R. 313-8-1) et, bien, sûr, de la tarification (articles L. 314-1 à L. 314-3, L. 314-3-2, L. 314-5, L. 314-7, L. 314-8, R. 314-2, R. 314-22, R. 314-23, R. 314-28, R. 314-46 V, R. 314-103, R. 314-125, R. 314-126, R. 314-158 à R. 314-161). Elle est, depuis la loi n° 2005-102 du 11 février 2005, l'essence même de la mise en oeuvre du droit à compensation dont disposent les personnes en situation de handicap (article L. 116-1). Transversale, l'idée de prestations délivrées aux personnes accueillies vaut aussi bien à l'égard des ESSMS gérés par des organismes de droit privé que pour ceux qui relèvent de gestionnaires publics (articles L. 315-2, L. 315-12, L. 315-13, R. 315-12 et R. 315-21). L'arrêt entrepris par la Cour administrative d'appel de MARSEILLE fait ici écho à une décision de principe du Conseil d'Etat (CE, 6 juillet 1994, Comité mosellan de sauvegarde de l'enfance, n° 110494) qui avait dénié aux produits de la tarification la nature de subventions, inspirant par là même la position de l'Administration centrale (lettre du Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat du 5 septembre 2000 adressée au Président du l'UNIOPSS ; note de la Direction générale de l'action sociale (DGAS) du ministère de la santé du 27 octobre 2008, p. 6) et le point de vue du Conseil national de la comptabilité (avis n° 2007-05 du 4 mai 2007, point 6).

Au fond, l'arrêt rappelle et précise des éléments déterminants de la légalité de l'exercice du pouvoir de police administrative :

- le respect de la contradiction, en ce comprise la communication des documents sur lesquels se fonde la décision de fermeture. Un apport important réside ici dans l'obligation faite à l'Administration de communiquer à l'administré le rapport de l'administrateur provisoire dès lors que son contenu est susceptible de déterminer la décision. Un autre, pour évident qu'il puisse paraître, se situe dans l'interdiction de justifier a posteriori la fermeture par des éléments de non conformité ou de risque mentionnés dans un rapport d'inspection non visé par l'arrêté ;

- l'idée que l'urgence ne peut justifier qu'une fermeture provisoire. Sur ce point, il est pertinent de faire état d'un arrêt antérieur - mais de peu - de la même Cour (CAA MARSEILLE, 9 juin 2011, Ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, n° 09MA03209) qui a défini cette urgence, par analogie avec le critère issu de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative afférent au référé-suspension, comme étant une situation faisant peser un préjudice suffisamment grave et immédiat à un intérêt public, à la situation ou aux intérêts des usagers pris en charge ;

- au nom d'un principe de proportion, l'impossibilité de fonder une fermeture définitive par l'existence de prescriptions de mise en conformité en matière de sécurité quand, par ailleurs, l'avis de la commission de sécurité est favorable à la poursuite de l'exploitation ;

- au visa de l'article L. 313-16, le refus de sanctionner une non conformité au droit budgétaire. Ce principe paraît d'autant plus avéré que ce droit a vocation à être sanctionné dans un autre contexte contentieux, indépendant : celui de la tarification, par l'office du juge du tarif ;

- toujours en considération de l'article L. 313-16, le rejet de l'invocation d'une éventuelle responsabilité pénale liée au dépassement de capacité, dès lors que l'autorité administrative avait eu connaissance dudit dépassement et l'avait toléré. Cet apport est particulièrement significatif au plan pratique dans la mesure où les organismes gestionnaires peuvent parfois être invités par la puissance publique à admettre des usagers en surnombre. D'un point de vue théorique, la solution de la Cour pourrait ici correspondre à une sanction de la mauvaise foi de l'Administration voisine de l'estoppel. Il n'en demeure pas moins que, pour être confirmée par le juge pénal, cette voie justifierait que soit mobilisée la notion de commandement de l'autorité légitime, fait justificatif de l'infraction au sens de l'article 122-4, alinéa 2 du Code pénal.

Compte tenu de la multiplicité des irrégularités constatées pour aboutir à l'annulation, une question demeure posée : n'y aurait-il pas eu lieu de rechercher en l'espèce la caractérisation d'un détournement de procédure sinon de pouvoir ? En tous cas, cet arrêt pourrait offrir aux autorités administratives concernées l'opportunité de se rappeler l'impérieuse nécessité de veiller au respect des principes qui doivent gouverner l'exercice du pouvoir de police : la prise en compte exclusive de l'intérêt public, l'impartialité et la compétence technique.

CAA MARSEILLE, 22 mars 2012, Association ALAPED c/ Préfet de l'Hérault & Association APSH 34, n° 10MA02345

Par olivier.poinsot le 30/09/11

Au JO du 30 septembre 2011 a été publié le décret n° 2011-1206 du 29 septembre 2011 modifiant l'article L. 6112-2 du Code de la santé publique.

Ce décret supprime l'exigence prévue par l'article L. 6112-2 du Code de la santé publique d'un examen systématique par le Conseil des ministres de l'ensemble des textes relatifs aux conditions de participation du Service de santé des armées (SSA) aux activités de santé publique.

En effet, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2011-225 L du 16 juin 2011, que cette exigence a un caractère réglementaire.

Les modalités de participation du SSA aux activités de santé publique seront dorénavant fixées par décret en Conseil d'Etat non délibéré en Conseil des ministres.

Par olivier.poinsot le 23/09/11

Monsieur Yves BUR, député, rapporteur pour la Commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, a déposé le 6 juillet 2011 un rapport d'information n° 3627 intitulé "Les agences sanitaires" . Ce rapport contient des préconisations sur le devenir de l'ANESM et de l'ANAP qui, une fois n'est pas coutume sur ce blog, appellent des commentaires personnels sur l'évolution des politiques publiques en matière d'action sociale et médico-sociale institutionnelle.

Ce rapport, synthèse des travaux d'une commission parlementaire formée en janvier 2011 pour procéder à l'analyse critique du fonctionnement des Agences compétentes en matière de médicament (affaire du Mediator), vise à proposer une mise en cohérence et une optimisation des diverses instances publiques créées, au fil des ans et des sujets, dans le domaine très large de la santé.

C'est pourquoi, d'abord, ce document présente un grand intérêt en ce qu'il officialise et confirme l'approche néolibérale de l'Etat (qui a franchi l'Atlantique au milieu des années 1990) s'agissant de la nature et de l'organisation de ses missions. Approche qualifiée de néolibérale à dessein car s'il n'est pas question de procéder par procès d'intention, il faut en revanche constater que cette redéfinition des principes et modalités de l'action publique en France relève d'une mise en oeuvre de la théorie de l'agence élaborée à partir des travaux de Michael JENSEN et William MECKLING, économistes de l'école de Chicago ("Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and capital structure", Journal of Financial Economics, 3: 305-360) puis de sa déclinaison dans l'action administrative et dans les politiques publiques via le new public management. L'une des premières expressions, dans la pensée publique française, de l'assimilation de ces références théoriques figure sans doute dans le rapport rendu au Gouvernement par monsieur Jean PICQ en 1994 sur l'organisation et les responsabilités de l'Etat, auquel le rapport BUR fait d'ailleurs explicitement référence.

C'est dans cette perspective idéologique que sont formulées - parmi quelques 17 préconisations - deux orientations incluses dans une préconisation n° 1 visant à rationaliser le dispositif des Agences (p. 57) : confier les missions de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) à la Haute Autorité de santé (HAS) et privatiser l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP).

L'absorption de l'ANESM par la HAS

"Votre Rapporteur considère que les missions de cette agence consistant principalement en de l'évaluation interne, l'édiction de règles de bonnes pratiques et l'habilitation d'organismes extérieurs pourraient parfaitement être transférées à la Haute Autorité de santé dont c'est le coeur de métier. La spécificité de l'évaluation des établissements sociaux ne peut en effet justifier à elle seule l'autonomie de cette agence.

Son rapprochement avec la Haute Autorité a d'autant plus de sens qu'au niveau territorial, les agences régionales de santé sont en charge de la meilleure coordination entre les établissements de santé et le secteur médico-social.

Cette agence constituée en groupement d'intérêt public pour dix années reconductibles pourrait donc, à la fin de son mandat, confier ses missions à la Haute Autorité de santé."

(rapport BUR, page 29)

Il faut d'emblée reconnaître à la HAS son antériorité sur l'ANESM en matière de conception et de mise en oeuvre de dispositifs d'évaluation ainsi qu'en matière d'élaboration de référentiels de bonnes pratiques. En effet, cette institution est elle-même l'héritière de l'Agence nationale de l'accréditation et de l'évaluation en santé (ANAES) qui, sur la base des ordonnances Juppé de 1996, a commencé à mettre en oeuvre les outils du new public management dans le champ des institutions sanitaires (COM, évaluation). La compétence technique et méthodologique de cette Agence n'est pas en cause, même si celle de l'ANESM ne l'est pas davantage puisqu'elle a bénéficié de transferts de compétences importants de la HAS et a noué avec elle, par le moyen de conventions ou encore de groupes de travail communs sur des thèmes partagés, des liens privilégiés.

Ce qu'il faut toutefois relever, c'est que la logique à l'oeuvre, si les voeux de monsieur BUR étaient exaucés, conduirait à une dissolution des spécificités du secteur social et médico-social dans l'océan du monde sanitaire. Car les dispositifs d'évaluation interne/externe en vigueur dans les deux secteurs, s'ils reposent évidemment sur une philosophie commune (renforcer le contrôle du principal sur l'agent grâce à une contractualisation mais sans prendre en charge les coûts d'agence), relèvent de méthodologies différentes justifiées par des contextes différents : nombre des équipements à évaluer, répartition sur le territoire, variété des cultures professionnelles mais aussi - et c'est bien là le fond du sujet - différence fondamentale de nature des activités.

Or voilà le risque que fait courir l'évolution actuelle des politiques sociales : croire (ou faire semblant de croire) qu'opérer un patient de l'appendicite ou accompagner une personne handicapée adulte pendant vingt ans, c'est la même chose. Pourtant, il est un fait que ce n'est pas la même chose. Ce qui est en jeu avec l'absorption de l'ANESM par la HAS, c'est en fait la disparition de la méthodologie d'évaluation sociale et médico-sociale dans laquelle les recommandations de bonnes pratiques ne constituent pas un référentiel obligatoire dans sa totalité. C'est également, d'un point de vue culturel vu les rapports de proportion entre le monde sanitaire et le monde médico-social, le risque d'une régression vers le tout-clinique et la réalisation d'un bond de trente ans en arrière pour retourner de la CIF à la théorie de WOOD. C'est, sur un mode quasiment kafkaïen, dire qu'un CHU et un CHRS, c'est pareil.

Mais au-delà de la critique que nous formulons, ce qui apparaît justfie bien a posteriori ce que nous partagions depuis plusieurs années avec nos étudiants à propos de l'évaluation médico-sociale : il ne serait pas surprenant que vienne un temps où, compte tenu de ce que sont la complexité et le particularisme méthodologiques du cahier des charges règlementaire, les pouvoirs publics proposeront une approche rationalisée, plus simple d'emploi - au moins pour les évaluateurs eux-mêmes qui se satisferont mieux d'une méthodologie d'audit externe - et plus proche d'un audit de conformité. A cet égard, l'actuel projet de circulaire de la DGCS sur l'évaluation de la qualité dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux paraît assez éclairant (voir notamment l'annexe sur le cahier des charges de l'évaluation externe qui, au point 3, 11°, fait de cette évaluation un audit de conformité aux prescriptions légales et règlementaires ainsi qu'aux recommandations de l'ANESM).

La privatisation de l'ANAP

"Les missions de cette agence, qui est également un groupement d'intérêt public, pourraient être tout à fait remplies par un organisme de droit privé, à l'échéance de cette agence.

Il semble cohérent à votre Rapporteur que les missions d'aide à l'optimisation et à l'efficience des établissements de santé qui à terme génèrent des gains de productivité puissent en effet être assumées financièrement par ces établissements."

(rapport BUR, page 29)

L'ANAP a été créée pour développer des standards de bonne gestion et construire, à l'intention des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), des outils destinés à renforcer, dans le dispositif issu de la théorie de l'agence, le contrôle du principal sur l'agent. La proposition de monsieur BUR présente, de ce point de vue, une cohérence totale avec ce qui a déjà été entrepris, à savoir une résolution du problème d'agence mais sans prise en compte des coûts d'agence puisque sa proposition vise tout simplement à les faire supporter par les budgets d'exploitation.

Heureux homme qui voit ses souhaits exaucés et même anticipés puisqu'au jour et à l'heure de la publication de ce post, si l'ANAP n'a encore publié aucun indicateur de pilotage destiné à la gestion des ESSMS (vérifier sur son site Internet, rubrique "publications & outils"), certains de ses agents - c'est bien ainsi que l'on désigne les professionnels exerçant dans les institutions publiques ? - monnaient déjà à titre personnel le travail de l'Agence en animant des formations prospectives dont les acteurs du secteur social et médico-social, comme toujours, seront friands. Ainsi en atteste ce programme de formation qui propose une heure d'une présentation intitulée : "Les indicateurs de pilotage : un outil partagé pour le dialogue de gestion et le management des structures" et qui sera assurée par le responsable des projets médico-sociaux de l'Agence. Venez nombreux ! Et n'oubliez pas que, depuis l'introduction de l'article L. 1411-1 du Code de la santé publique par la loi sur la politique de santé publique, l'action sociale et médico-sociale institutionnelle relève d'une politique publique dont la responsabilité incombe en premier lieu à l'Etat.

Au final, le dispositif de l'ANAP, si les préconisations de monsieur BUR étaient suivies d'effet, aurait eu pour vertu essentielle de constituer un think-tank de premier ordre qui, dès sa privatisation, trustera avc une facilité déconcertante le marché du conseil en gestion des ESSMS. Bien joué.

Par olivier.poinsot le 12/09/11

Au JO du 10 septembre 2011 a été publié le décret n° 2011-1073 du 8 septembre 2011 relatif à la suppression de commissions et instances administratives.

Dans le champ des institutions de santé (établissements de santé, établissements et services sociaux et médico-sociaux ou ESSMS) est ainsi supprimé le Comité national de la coordination gérontologique.

Ce comité avait pour missions d'évaluer les conventions conclues entre les Conseils généraux et les organismes de sécurité sociale pour coordonner le service des prestations aux personnes âgées, de jouer un rôle de médiateur en vue de leur conclusion et d'évaluer le développement qualitatif et quantitatif du dispositif d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) au terme des deux première années d'application.

Par olivier.poinsot le 08/09/11

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et la Direction de la sécurité sociale (DSS) du Ministère de la santé ont élaboré un projet de dossier type d'admission en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD).

Ce projet a notamment été adressé, par lettre du 12 août 2011, à la Fédération hospitalière de France (FHF) ; cette lettre, qui présente la démarche et comprend en annexe le dossier à tester, est téléchargeable sur cette page.

Le document pourra inspirer les professionnels, à condition toutefois d'être collationné avec les recommandations de bonnes pratiques professionnelles élaborées par l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) : "De l'accueil de la personne à son accompagnement" (voir sur ce blog : "ANESM : publication d'une recommandation sur l'entrée en EHPAD").

Par olivier.poinsot le 02/09/11

L'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) a mis en ligne son rapport annuel pour l'année 2010.

Ce rapport est structuré en trois parties, la première rendant compte de la production des recommandations de bonnes pratiques professionnelles, la deuxième faisant état de l'avancement de la démarche d'évaluation, la troisième comprenant les données significatives de la gestion de l'Agence.

Par olivier.poinsot le 29/08/11

Au BO Santé n° 2011/7 du 15 août 2011 ont été publié deux arrêtés relatifs à la composition de la Conférence nationale de santé (CNS).

Ce sont ces deux arrêtés des 20 juin 2011 (p. 296 du BO) et 6 juillet 2011 (p. 302 du BO) qui nomment les membres de la CNS et notamment les représentants du collège des usagers (voir sur ce blog : "CNS : unification du régime de représentation des usagers des secteurs sanitaire, social et médico-social").