Par olivier.poinsot le 12/06/16

 

Au JO du 12 juin 2016 a été publié le décret n° 2016-779 du 10 juin 2016 relatif au déontologue dans les autorités et organismes sanitaires.

 

 

Ce texte concrne "en creux" le seceur social et médico-social puisqu'il crée l'obligation règlementaire, pour Comité économique des produits de santé (CEPS), l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), l'Etablissement français du sang (EFS), l'Agence nationale de la sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement, et du travail (ANSES), l'Institut national du cancer (INCa), l'Agence de biomédecine (ABM), l'Agence nationale de santé publique (ANSP), l'Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM) et la Haute Autorité de santé (HAS) de désigner, dans leur structure, un déontologue chargé de veiller au respect des obligations de déclaration des liens d'intérêts et de prévention des conflits d'intérêt définis.

Force est de constater que ni l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM), ni l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) n'ont été visées par ce décret. Or l'une comme l'autre recourent, dans les processus d'élaboration de leurs recommandations et documents, à des groupes d'écriture et de relecture dont la composition ne semble pas, d'un strict point de vue méthodologique, pourvoyeuse a priori de toutes garanties d'indépendance.

Si l'ANESM n'a jamais été concernée par cette problématique - encore qu'elle ait régulièrement à faire son affaire des clivages techniques qui partagent le secteur social et médico-sociale (ex. : analytiques/comportementalistes), certains agents de l'ANAP ont déjà été "épinglés" pour avoir valorisé les connaissances acquises au sein de leur Agence par des actions de formation monnayées.

Déontologie oblige, ce post est enfin l'occasion de rappeler - à titre muséal ? - que l'article L. 311-2 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) est toujours orphelin de son texte règlementaire d'application. Mais qui se souvient de cet article ? Ah oui, ça y est :

"Une charte nationale est établie conjointement par les fédérations et organismes représentatifs des personnes morales publiques et privées gestionnaires d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux. Cette charte porte sur les principes éthiques et déontologiques afférents aux modes de fonctionnement et d'intervention, aux pratiques de l'action sociale et médico-sociale et aux garanties de bon fonctionnement statutaire que les adhérents des fédérations et organismes précités sont invités à respecter par un engagement écrit.

Elle est publiée par arrêté du ministre chargé des affaires sociales."

Une charte qui, si elle avait existé, aurait peut-être évité d'évacuer la question cruciale de la pratique de l'expérimentation clinique par simple circulaire budgétaire ...

Par olivier.poinsot le 05/03/15

L'Agence nationale d'appui à la performance des établissements sanitaires et médico-sociaux (ANAP) a édité les actes du colloque qu'elle a organisé le 22 janvier 2015 sur le thème : "Responsabilité sociétale des établissements de santé et médico-sociaux".

 

Ces actes (cf. fichier joint) des orientations et rend compte de retours d'expréience en matière de RSE, de développement durable (DD) et de transition énergétique.

Par olivier.poinsot le 09/07/13

L'Agence nationale pour l'appui à la performance (ANAP) des établissements sanitaires et médico-sociaux vient de mettre en ligne un guide intitulé "Secteur médico-social : comprendre pour agir mieux" dont l'élaboration correspond à la réalisation du projet "Comprendre et réinventer le secteur médico-social".

L'Agence introduit ce guide par le résumé suivant :

"Cette publication vise à apporter les principaux éléments de compréhension relatifs au secteur médico-social. Elle traite spécifiquement des établissements et services accompagnant des personnes âgées et des personnes handicapées, enfants et adultes.

La première partie s'adresse plus particulièrement aux acteurs du champ sanitaire. Elle a pour ambition de leur permettre de mieux appréhender la complexité mais également la richesse du secteur médico-social.

La seconde partie présente les principales perspectives de ce secteur et les conditions, identifiées par des gestionnaires médico-sociaux eux-mêmes, pour faciliter l'évolution et l'adaptation des établissements et services intervenant auprès des personnes âgées et des personnes handicapées : axes de simplification et/ou de clarification pour mieux adapter l'offre de services, initiatives que les opérateurs pourraient d'ores et déjà envisager (dynamique collective, coopérations, outils nécessaires). Sont également identifiés les leviers qui sont de nature à faciliter le changement au sein même des organisations médico-sociales.

Des fiches synthétiques pour chaque type d'établissements et services médico- sociaux complètent ce panorama."

Le projet de l'ANAP ainsi en voie de réalisation a pour objectif de "dresser un état des lieux du secteur médico-social et d'en identifier ses principaux axes d'évolution. En effet, la relative complexité du secteur, l'évolution des besoins des usagers, la contraction de la dépense publique et l'atomicité des acteurs imposent une dynamique de recomposition de l'offre de service."

Par olivier.poinsot le 19/03/13

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) envisage de procéder à des modifications significatives du régime juridique des groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) dans un contexte plus large de revue de la stratégie ministérielle en matière de coopération dans le secteur social et médico-social.

En charge du département « droit de la santé » du Cabinet, Maître Olivier POINSOT a été convié à participer le 23 avril 2012 à une réunion technique à la DGCS sur les coopérations dans le secteur social et médico-social, en présence de représentants de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), de l'Agence nationale pour l'amélioration de la performance (ANAP) et de plusieurs Agences régionales de santé (ARS).

L'objet de cette réunion était de permettre l'expression des points de vue des participants sur l'état des formules de coopération et de partager, sur la base de retours d'expérience, pour évaluer l'efficacité des dispositifs actuels et proposer si nécessaire leur évolution.

A partir de sa pratique des formules de coopération et notamment des GCSMS aussi bien publics que privés, Olivier POINSOT a souligné par divers exemples la complexité du régime juridique du GCSMS et fait valoir, dans le même temps, que ce dispositif n'apporte aucune valeur ajoutée réelle par rapport à d'autres formes de coopération plus classiques, plus souples, plus éprouvées et mieux admises (ex. : Union d'Associations).

Par ailleurs, il s'est efforcé de faire entendre qu'une politique de coopération ne peut se déployer qu'à la condition que les intentions comme les outils respectent la liberté des acteurs concernés ; il ne peut en effet y avoir de dynamique réelle de coopération que si ces acteurs choisissent eux-mêmes de s'engager, librement et sans contrainte. Or le GCSMS, vanté comme par un effet de mode depuis la « circulaire Hardy » du 18 mai 2006, rebute généralement les organismes gestionnaires dans la mesure où, ne serait-ce que symboliquement, il peut faire planer une menace sur le devenir des autorisations et où il est susceptible d'instituer une « métagouvernance » qui remettrait en cause l'autonomie d'action des parties prenantes.

Enfin, il a contesté la pertinence de toute analogie a priori entre les outils de coopération sanitaires et ceux du secteur social et médico-social ainsi que l'idée d'une possible fusion des GCS et des GCSMS en un régime unique de groupement transversal.

A titre principal, Olivier POINSOT a proposé - à défaut d'un abandon pur et simple du GCSMS, ce qui paraît malheureusement peu réaliste en l'état d'un point de vue « politique » - que la puissance publique se dote d'une stratégie claire en matière de coopération, articulée avec les outils de planification et soutenue auprès des opérateurs par des moyens budgétaires adaptés, pour privilégier l'initiative des organismes gestionnaires en favorisant le recours aux formes de coopération les plus commodes d'emploi. Il a indiqué qu'une telle démarche ne priverait pas l'Administration d'un réel pouvoir d'impulsion non seulement via la planification - qui doit comprendre des objectifs en matière de coopération - mais également par l'émission d'appels à projets pour la création de centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité au sens du 11° de l'article L. 312-1 du CASF, cette catégorie d'ESSMS pouvant tout à fait constituer un lieu de coopération. Il a évoqué la possibilité de transformer le GCSMS actuel pour en faire un outil spécifique, doté d'une utilité propre par rapport aux autres formes de coopération, par exemple pour permettre la constitution de plateformes complètes d'orientation et de prise en charge associant à un même niveau d'implication des établissements de santé à des ESSMS ainsi qu'à des professionnels de santé libéraux ; en effet, il n'existe pas aujourd'hui de forme juridique adaptée à ce cas de figure qui, pourtant, traduirait sans doute le mieux la philosophie de décloisonnement exprimée par la loi HPST.

A titre subsidiaire, Olivier POINSOT a proposé dans l'immédiat des modifications du régime du GCSMS pour lui conférer davantage de simplicité et de souplesse :

- suppression de l'attribution du GCSMS relative à la réalisation de regroupements ou de fusions ;

- suppression de l'applicabilité conjointe du régime du groupement de coopération sanitaire (GCS) à celui défini dans le Code de l'action sociale et des familles (CASF) ;

- remplacement de la procédure d'autorisation de la convention constitutive par une procédure de déclaration ;

- clarification de la désignation de l'autorité administrative compétente, le Préfet de département n'ayant plus compétence pour autoriser, tarifer et contrôler la grande majorité des ESSMS ;

- suppression de l'obligation au commissariat aux comptes pour les GCSMS de droit privé ;

- possibilité de définir les règles de gouvernance du GCSMS en toute liberté, sur le modèle associatif ;

- retrait de la doctrine administrative interdisant (illégalement) qu'un GCSMS puisse être organisme de formation ;

- possibilité de déroger au régime actuel s'agissant de la durée du mandat de l'administrateur ;

- détermination, dans le cas du GCSMS porteur d'autorisations, du sort des autorisations détenues en cas de dissolution ;

- modification du régime réglementaire des sièges sociaux pour permettre, hors d'un GCSMS, la constitution de sièges sociaux interassociatifs sous d'autres formes de coopération au choix des organismes gestionnaires concernés ;

- simplification du régime fiscal des GCSMS notamment en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Il a enfin souligné l'utilité pour l'Administration centrale de communiquer aux acteurs, par exemple par voie de circulaire, ce que sera sa stratégie de coopération, afin notamment que les ARS adoptent ensuite un point de vue conforme à ces orientations et ne soient pas gênées pour instruire de manière efficace les projets qui leur seront soumis.

A l'occasion de ces échanges, les représentants de la CNSA ont exprimé leur intérêt pour l'idée d'un soutien financier à la coopération et ont indiqué s'emparer de cette proposition pour explorer sa faisabilité.

Par olivier.poinsot le 23/09/11

Monsieur Yves BUR, député, rapporteur pour la Commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, a déposé le 6 juillet 2011 un rapport d'information n° 3627 intitulé "Les agences sanitaires" . Ce rapport contient des préconisations sur le devenir de l'ANESM et de l'ANAP qui, une fois n'est pas coutume sur ce blog, appellent des commentaires personnels sur l'évolution des politiques publiques en matière d'action sociale et médico-sociale institutionnelle.

Ce rapport, synthèse des travaux d'une commission parlementaire formée en janvier 2011 pour procéder à l'analyse critique du fonctionnement des Agences compétentes en matière de médicament (affaire du Mediator), vise à proposer une mise en cohérence et une optimisation des diverses instances publiques créées, au fil des ans et des sujets, dans le domaine très large de la santé.

C'est pourquoi, d'abord, ce document présente un grand intérêt en ce qu'il officialise et confirme l'approche néolibérale de l'Etat (qui a franchi l'Atlantique au milieu des années 1990) s'agissant de la nature et de l'organisation de ses missions. Approche qualifiée de néolibérale à dessein car s'il n'est pas question de procéder par procès d'intention, il faut en revanche constater que cette redéfinition des principes et modalités de l'action publique en France relève d'une mise en oeuvre de la théorie de l'agence élaborée à partir des travaux de Michael JENSEN et William MECKLING, économistes de l'école de Chicago ("Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and capital structure", Journal of Financial Economics, 3: 305-360) puis de sa déclinaison dans l'action administrative et dans les politiques publiques via le new public management. L'une des premières expressions, dans la pensée publique française, de l'assimilation de ces références théoriques figure sans doute dans le rapport rendu au Gouvernement par monsieur Jean PICQ en 1994 sur l'organisation et les responsabilités de l'Etat, auquel le rapport BUR fait d'ailleurs explicitement référence.

C'est dans cette perspective idéologique que sont formulées - parmi quelques 17 préconisations - deux orientations incluses dans une préconisation n° 1 visant à rationaliser le dispositif des Agences (p. 57) : confier les missions de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) à la Haute Autorité de santé (HAS) et privatiser l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP).

L'absorption de l'ANESM par la HAS

"Votre Rapporteur considère que les missions de cette agence consistant principalement en de l'évaluation interne, l'édiction de règles de bonnes pratiques et l'habilitation d'organismes extérieurs pourraient parfaitement être transférées à la Haute Autorité de santé dont c'est le coeur de métier. La spécificité de l'évaluation des établissements sociaux ne peut en effet justifier à elle seule l'autonomie de cette agence.

Son rapprochement avec la Haute Autorité a d'autant plus de sens qu'au niveau territorial, les agences régionales de santé sont en charge de la meilleure coordination entre les établissements de santé et le secteur médico-social.

Cette agence constituée en groupement d'intérêt public pour dix années reconductibles pourrait donc, à la fin de son mandat, confier ses missions à la Haute Autorité de santé."

(rapport BUR, page 29)

Il faut d'emblée reconnaître à la HAS son antériorité sur l'ANESM en matière de conception et de mise en oeuvre de dispositifs d'évaluation ainsi qu'en matière d'élaboration de référentiels de bonnes pratiques. En effet, cette institution est elle-même l'héritière de l'Agence nationale de l'accréditation et de l'évaluation en santé (ANAES) qui, sur la base des ordonnances Juppé de 1996, a commencé à mettre en oeuvre les outils du new public management dans le champ des institutions sanitaires (COM, évaluation). La compétence technique et méthodologique de cette Agence n'est pas en cause, même si celle de l'ANESM ne l'est pas davantage puisqu'elle a bénéficié de transferts de compétences importants de la HAS et a noué avec elle, par le moyen de conventions ou encore de groupes de travail communs sur des thèmes partagés, des liens privilégiés.

Ce qu'il faut toutefois relever, c'est que la logique à l'oeuvre, si les voeux de monsieur BUR étaient exaucés, conduirait à une dissolution des spécificités du secteur social et médico-social dans l'océan du monde sanitaire. Car les dispositifs d'évaluation interne/externe en vigueur dans les deux secteurs, s'ils reposent évidemment sur une philosophie commune (renforcer le contrôle du principal sur l'agent grâce à une contractualisation mais sans prendre en charge les coûts d'agence), relèvent de méthodologies différentes justifiées par des contextes différents : nombre des équipements à évaluer, répartition sur le territoire, variété des cultures professionnelles mais aussi - et c'est bien là le fond du sujet - différence fondamentale de nature des activités.

Or voilà le risque que fait courir l'évolution actuelle des politiques sociales : croire (ou faire semblant de croire) qu'opérer un patient de l'appendicite ou accompagner une personne handicapée adulte pendant vingt ans, c'est la même chose. Pourtant, il est un fait que ce n'est pas la même chose. Ce qui est en jeu avec l'absorption de l'ANESM par la HAS, c'est en fait la disparition de la méthodologie d'évaluation sociale et médico-sociale dans laquelle les recommandations de bonnes pratiques ne constituent pas un référentiel obligatoire dans sa totalité. C'est également, d'un point de vue culturel vu les rapports de proportion entre le monde sanitaire et le monde médico-social, le risque d'une régression vers le tout-clinique et la réalisation d'un bond de trente ans en arrière pour retourner de la CIF à la théorie de WOOD. C'est, sur un mode quasiment kafkaïen, dire qu'un CHU et un CHRS, c'est pareil.

Mais au-delà de la critique que nous formulons, ce qui apparaît justfie bien a posteriori ce que nous partagions depuis plusieurs années avec nos étudiants à propos de l'évaluation médico-sociale : il ne serait pas surprenant que vienne un temps où, compte tenu de ce que sont la complexité et le particularisme méthodologiques du cahier des charges règlementaire, les pouvoirs publics proposeront une approche rationalisée, plus simple d'emploi - au moins pour les évaluateurs eux-mêmes qui se satisferont mieux d'une méthodologie d'audit externe - et plus proche d'un audit de conformité. A cet égard, l'actuel projet de circulaire de la DGCS sur l'évaluation de la qualité dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux paraît assez éclairant (voir notamment l'annexe sur le cahier des charges de l'évaluation externe qui, au point 3, 11°, fait de cette évaluation un audit de conformité aux prescriptions légales et règlementaires ainsi qu'aux recommandations de l'ANESM).

La privatisation de l'ANAP

"Les missions de cette agence, qui est également un groupement d'intérêt public, pourraient être tout à fait remplies par un organisme de droit privé, à l'échéance de cette agence.

Il semble cohérent à votre Rapporteur que les missions d'aide à l'optimisation et à l'efficience des établissements de santé qui à terme génèrent des gains de productivité puissent en effet être assumées financièrement par ces établissements."

(rapport BUR, page 29)

L'ANAP a été créée pour développer des standards de bonne gestion et construire, à l'intention des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), des outils destinés à renforcer, dans le dispositif issu de la théorie de l'agence, le contrôle du principal sur l'agent. La proposition de monsieur BUR présente, de ce point de vue, une cohérence totale avec ce qui a déjà été entrepris, à savoir une résolution du problème d'agence mais sans prise en compte des coûts d'agence puisque sa proposition vise tout simplement à les faire supporter par les budgets d'exploitation.

Heureux homme qui voit ses souhaits exaucés et même anticipés puisqu'au jour et à l'heure de la publication de ce post, si l'ANAP n'a encore publié aucun indicateur de pilotage destiné à la gestion des ESSMS (vérifier sur son site Internet, rubrique "publications & outils"), certains de ses agents - c'est bien ainsi que l'on désigne les professionnels exerçant dans les institutions publiques ? - monnaient déjà à titre personnel le travail de l'Agence en animant des formations prospectives dont les acteurs du secteur social et médico-social, comme toujours, seront friands. Ainsi en atteste ce programme de formation qui propose une heure d'une présentation intitulée : "Les indicateurs de pilotage : un outil partagé pour le dialogue de gestion et le management des structures" et qui sera assurée par le responsable des projets médico-sociaux de l'Agence. Venez nombreux ! Et n'oubliez pas que, depuis l'introduction de l'article L. 1411-1 du Code de la santé publique par la loi sur la politique de santé publique, l'action sociale et médico-sociale institutionnelle relève d'une politique publique dont la responsabilité incombe en premier lieu à l'Etat.

Au final, le dispositif de l'ANAP, si les préconisations de monsieur BUR étaient suivies d'effet, aurait eu pour vertu essentielle de constituer un think-tank de premier ordre qui, dès sa privatisation, trustera avc une facilité déconcertante le marché du conseil en gestion des ESSMS. Bien joué.

Par olivier.poinsot le 29/08/11

L'Agence nationale d'appui à la performance des des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) a mis en ligne sur son site Internet un document intitulé "Les parcours de personnes âgées sur un territoire" .

Dans ce document de retours d'expérience, l'ANAP présente quatorze organisations qui concourent à fluidifier le parcours de santé de la personne âgée en situation de fragilité.

Les préconisations et grands enseignements qui en sont issus ont vocation à donner des clés de réussite dans la conduite des projets d'amélioration du parcours de santé des personnes âgées mais également à nourrir les réflexions sur la performance des organisations sur un territoire et l'évolution du système de santé en France.

Par olivier.poinsot le 07/05/11

L'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a rendu public un rapport de décembre 2010 intitulé : "Pratiques de comptabilité analytique en établissements de santé : examen du déploiement des outils dans un panel d'établissements de santé" corédigé par messieurs François SCHECHTER (IGAS) et Jean-Claude DELNATTE (conseiller général des établissements de santé).

L'établissement de ce rapport, consécutif à l'examen de la situation de douze établissements de santé pratiquant la comptabilité analytique hospitalière (CAH), conduit à trois séries de constats :

- la mise en oeuvre de la CAH repose sur un consensus, né de la contrainte, des acteurs et sur des outils stabilisés, mais mal coordonnés ;

- cette mise en oeuvre, qui est aussi managériale, est, par ailleurs, complexe et révèle, en conséquence, des appropriations contrastées entre hôpitaux ;

- un renforcement du déploiement de la CAH apparaît nécessaire à la mission sur la base d'arbitrages rapides et réalistes, à la fois sur les méthodes et sur les moyens.

Le rapport aboutit à la proposition de quelques vingt recommandations affectées à des acteurs identifiés et pourvues d'une échéance de réalisation.

Par olivier.poinsot le 24/03/11

L'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) a mis en ligne, sur son site Internet, un guide intitulé : "Améliorer la gestion des ressources humaines : évaluation professionnelle du personnel non médical".

Ce guide présente un retour d'expériences des pratiques d'évaluation professionnelle de six établissements hospitaliers et de deux entreprises. Il fournit des clés aux établissements qui souhaiteraient mettre en place ou améliorer une démarche d'évaluation professionnelle. Il comprend 20 fiches pratiques ainsi qu'un outil d'auto-évaluation du processus.

Ce document intéressera d'abord les professionnels du secteur sanitaire mais il poura aussi inspirer les reponsables d'activité du secteur social et médico-social en quête d'indications mthodologiques sur l'évaluation professionnelle de leurs collaborateurs.

Par olivier.poinsot le 24/03/11

L'Agence nationale d'appui à la prformance des établissements de santé et médco-sociaux (ANAP) a mis en ligne, sur son site Internet, un outil intitulé "Calculer les efectifs requis par métier au regard des variations d'activité sur une année".

Cet outil pourra d'abord répondre aux attentes des chefs de service et autres responsables d'activité sen charge de la traditionnelle conception des emplois du temps.

Mais il pourra aussi servir de référence à cells et ceux qui déploient un argumentaire - notamment dans le cadre budgétaire - afin de justifier la taille du plateau technique actuel ou de solliciter son évolution.

Enfin, cet outil pourra intéresser les rédacteurs de réponses aux appels à projet en quête de références pour fonder leur évaluation des besoins en personnel.

Par olivier.poinsot le 24/03/11

L'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) a mis en ligne, sur son site Internet, un guide à télécharger sur l'organisation et le fonctionnement de l'hôpital après la loi HPST.

Ce long document (160 pages) intitulé "La loi HPST à l'hôpital : les clés pour comprendre" aborde de manière didactique l'organisation et le fonctionnement des établissements publics de santé (EPS) tels qu'ils résultent de ce texte majeur : organisation interne, relations avec l'Agence régionale de santé (ARS) et l'offre de soins, coopération entre établissements de santé. Un support utile aux étudiants comme aux professionnels.