Par olivier.poinsot le 06/03/15

 

 

Au Bulletin hebdomadaire d'information des Départements n° 967 du 9 février 2015 (p. 50-53) a été publié un article de Jean-Pierre HARDY, directeur délégué aux solidarités et au développement social de l'Association des Départements de France (ADF), dans lequel plusieurs propositions de modification du régime juridique actuel des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) sont présentées.

 

Ces propositions reposent sur une vision large de l'utilité des CPOM - telle qu'elle avait déjà été en partie exprimée dans la doctrine administrative initiale de la DGAS - à savoir qu'il serait opportun que ce type de convention ait les caractéristiques suivantes :

- pluri annualité ;

- pluri ESSMS (globalisation) ;

- pluri financeurs ;

- parcours ;

- plateforme coopérative de services.

Cette vision, qui s'accompagne de propositions d'amendements, paraît tout à fait pertinente mais, pour aller au bout de la démarche, il conviendrait de modifier également les droits budgétaires de l'Etat et des Départements pour faire en sorte que les tarifs prévus dans les CPOM soient garantis par l'existence d'autorisations de programmes pluriannuels d'un montant et d'une durée correspondant à celle de la convention. Sous cette réserve, la généralisation de la globalisation comme caractéristique essentielle du CPOM - et donc la suppression corrélative du CPOM mono ESSMS - est sans doute des plus souhaitables dès lors que l'ambition du législateur et de l'autorité règlementaire sera de dépasser l'objectif minimaliste d'une mise en conformité avec le droit communautaire en matière de mandatement.

Par olivier.poinsot le 16/01/14

Au JO du 16 janvier 2014 a été publié un arrêté du 6 janvier 2014 modifiant l'arrêté du 30 août 2012 fixant le cahier des charges des expérimentations relatives aux modalités de tarification des services d'aide et d'accompagnement à domicile et le contenu du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens mentionné au 1° du I de l'article 150 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Le corps du texte proroge la durée de l'expérimentation, engagée par un arrêté du 30 août 2012, au 31 décembre 2014 pour les services intervenant auprès des personnes âgées et 31 décembre 2015 pour ceux intervenant auprès des personnes handicapées.

Par ailleurs, une annexe 2 bis est ajoutée au cahier des charges, qui porte sur l'expérimentation d'un forfait négocié pour les SAAD qui interviennent au profit des personnes handicapées. Plusieurs de ses développement attirent particulièrement l'attention d'un point de vue juridique : sur le CPOM comme acte de mandatement, sur des normes présentées comme constituant des conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement (apparemment sans consultation pour avis de la section sociale du CNOSS) et, bien sûr, sur la notion même de participation financière de l'usager, étant ici précisé qu'en l'état actuel du droit de la tarification applicable aux SAAD, les tarifs perçus doivent couvrir l'intégralité des charges exposées et qu'il n'existe aucun fondement juridique justifiant que l'on puisse demander au bénéficiaire de payer de sa poche une partie du prix au service ni d'encaisser la recette en atténuation correspondante ...

Par olivier.poinsot le 06/09/13

Le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) du Premier ministre a publié un Guide relatif à la gestion des services d'intérêt économique général (SIEG) .

Ce guide, destiné prioritairement aux services administratifs déconcentrés, propose une description précise et didactique des notions de services d'intérêt économique général (SIAG), de service public et de mission d'intérêt général. Il rappelle l'importance, dans le dispositif communautaire en vigueur, de l'existence d'un mandatement qui inscrit les contrats d'objectifs dans le contexte de l'exercice du service public (p. 16-17 du guide).

Les fédérations du secteur social et médico-social (car le secteur est expressément désigné comme concerné) comme les observateurs des politiques sociales et les praticiens du droit des institutions feront sans doute un grand profit de ce document.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

Une première décision du juge du tarif sur l'interprétation des CPOM apporte plusieurs enseignements importants mais confirme également une crainte des observateurs et commentateurs du dispositif : le volet financier du CPOM n'engage pas le tarificateur.

Les faits et la procédure

Une association gestionnaire conclut un CPOM avec l'Agence régionale de santé (ARS) pour la tarification de son unique établissement et service d'aide par le travail (ESAT). L'année suivante, le tarificateur fait évoluer la dotation globalisée commune de l'ESAT à hauteur du taux d'évolution de l'enveloppe limitative, ce qui est inférieur au tarif contractuel.

L'association forme un recours gracieux puis saisit le Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS). L'association poursuit trois objectifs : 1°) faire constater que l'autorité de tarification s'est dispensée de respecter la procédure contradictoire, ce qui permettra de faire sanctionner le non respect des règles de la procédure budgétaire règlementaire (insuffisance de motivation des abattements pratiqués, non respect du délai de huit jours, absence de fixation des groupes fonctionnels, insuffisance du tarif au regard des besoins liés au fonctionnement normal) ; 2°) faire juger illégale la tarification, sous CPOM, d'un seul ESAT alors que le contrat doit globaliser les tarifs de plusieurs ESSMS de même catégorie et 3°) dénoncer l'insuffisance du tarif au regard des engagements pris dans le volet financier du CPOM. En défense, l'ARS invoque quatre arguments principaux : 1°) l'irrecevabilité de la requête dans la mesure où, portant sur l'exécution du CPOM, elle a en réalité une nature indemnitaire puisqu'elle vise la sanction du non respect d'un contrat administratif ; 2°) la non application de la procédure contradictoire puisque que le CPOM l'a explicitement écartée ; 3°) la validité du recours à la tarification sous CPOM d'un seul établissement et 4°) l'inopposabilité des clauses financières puisqu'il était convenu qu'elles n'aient qu'un caractère indicatif.

La solution et son intérêt

Le juge écarte la fin de non-recevoir du tarificateur : l'application du CPOM ayant donné lieu à l'édiction d'un arrêté de tarification fixant la dotation de l'ESAT, le litige n'a pas pour objet la sanction de l'inexécution d'un contrat administratif par le cocontractant public. De plus, le TITSS note dans le CPOM la présence d'une clause excluant expressément l'application de la procédure contradictoire ; il écarte les griefs tirés du non respect des dispositions de droit commun. Puis il interprète les dispositions législatives et règlementaires du CPOM pour en conclure que ce contrat peut produire ses effets lors même qu'il porte sur un seul ESSMS. Enfin, le Tribunal relève que le CPOM n'a pas de valeur contraignante et qu'en l'espèce, la base de tarification (« budget base zéro ») n'avait qu'une valeur indicative, ce qui prive le tarif contractuel d'opposabilité ; au demeurant, l'organisme gestionnaire n'a pas rapporté la preuve d'une insuffisance des crédits au regard des besoins du fonctionnement normal. La requête de l'organisme gestionnaire est donc rejetée.

Ce jugement, le premier à notre connaissance qui porte sur le lien entre CPOM et tarification, conduit à retenir trois enseignements importants.

Le premier enseignement est que le recours à une tarification contractuelle n'est pas de nature à faire échec à la compétence du juge du tarif car le différend sur le montant du tarif n'est pas assimilable à l'exercice d'une action indemnitaire au titre de la théorie de l'imprévision. Le point de vue adopté ici par le juge tend à faire échec à la volonté de l'Administration centrale de mettre un terme aux dépassements d'enveloppes provoquées par le paiement des contentieux de la tarification. En effet, l'une des motivations qui avaient présidé à la création des CPOM avait été de parier sur le fait que le juge du tarif pourrait écarter sa compétence en l'absence de tarification règlementaire ; dans cette mesure, le CPOM devait être l'outil qui allait tarir le contentieux de la tarification. Sur le même sujet, le jugement paraît rassurant en ce qu'il se refuse à reconnaître au CPOM la nature d'un contrat administratif ; sont ainsi exclues les spécificités de ce type de contrats et notamment l'idée d'une totale liberté de modification voire de résiliation par l'Administration.

Le deuxième enseignement important de ce jugement est que la tarification contractuelle relève d'un régime dérogatoire à la tarification règlementaire, s'agissant en particulier de la phase contradictoire, dès lors qu'une clause dudit contrat prévoit cette dérogation. Dès lors, en cas de contentieux, l'organisme gestionnaire se trouve privé d'une grande partie des moyens d'illégalité externe habituellement invocables pour obtenir au moins l'annulation de l'arrêté de tarification.

Enfin, le troisième et principal enseignement de cette décision est que le tarif fixé dans le CPOM n'a pas de valeur impérative. Sur ce point, malheureusement, le juge du tarif conduit le CPOM à rejoindre la convention pluriannuelle tripartite (CPT) des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) dont les éléments financiers n'engagent pas le tarificateur (CE, 21 février 2000, Uniopss & autres, n° 209637 ; CNTSS, 18 décembre 2009, Association d'entraide Saint-Paul c/ Préfet de la Loire-Atlantique, n° A.2005.035 c) mais sont pourtant opposables à l'établissement (CNTSS, 5 février 2010, Association d'assistance de Saint Herblain et Indre c/ Préfet de la Loire-Atlantique, n° A.2008.027). Ce faisant, le TITSS de Lyon confirme une crainte qui avait été exprimée il y a plusieurs années déjà lorsqu'était redouté la caractère fictif de la valeur contractuelle du CPOM (O. Poinsot, « les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) : l'oeil du juriste », Les Cahiers de l'UNIOPSS n° 20, septembre 2008, p. 59-78).

En conclusion, il apparaît que l'intérêt de s'engager dans la négociation d'un CPOM demeure très incertain pour les organismes gestionnaires. En effet, quelle que soit la pureté de leurs intentions (démonstration, par la pluriannualité, de l'existence d'une véritable stratégie de gestion ; volonté d'opérer, par la globalisation des financements de plusieurs ESSMS, une péréquation entre des niveaux de tarification hétérogènes), il n'en demeure pas moins que les autorités de tarification, compte tenu de ce qu'est le droit du financement des ESSMS, sont placées dans l'incapacité d'avoir une vision claire de l'évolution des ressources sur plusieurs années. De ce point de vue, choisir le CPOM, c'est s'en remettre à la seule appréciation du tarificateur sur le montant du tarif en renonçant à la garantie que constitue le contentieux de la tarification. C'est renoncer à la faculté de solliciter un financement de l'activité à hauteur des besoins de son fonctionnement normal, alors que la loi du 2 janvier 2002 a accru ces coûts sans contrepartie (mise en place des « outils », démarche qualité, accroissement du niveau d'exigence des conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement) et que celle du 11 février 2005 impartit aux acteurs de l'accompagnement des personnes en situation de handicap d'apporter des réponses personnalisées aux besoins individuels. En poursuivant ce raisonnement à son terme, on pourrait considérer - une fois les nécessaires mesures de rationalisation de la gestion réalisées - que choisir le CPOM, c'est en définitive desservir les intérêts de l'usager.

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TITSS Lyon, 12 mars 2012, Assoc. APEI de Chambéry c/ ARS Rhône-Alpes, n° 11-73-6

Extraits

« Considérant que l'ESAT géré par l'APEI de Chambéry est un établissement médico-social et que la dotation qui a été notifiée à l'association par l'arrêté attaqué l'a été à la suite de la présentation par l'APEI d'un budget prévisionnel ayant pour objet de couvrir l'ensemble des dépenses et charges de l'établissement au titre de l'exercice 2010 ; que l'APEI de Chambéry conteste la dotation qui lui a été attribuée et n'entend pas mettre en cause la responsabilité de l'Etat ou de l'ARS en raison de la non exécution du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens 2010-2014 ; que le litige porte sur le tarif de l'établissement au titre de l'exercice 2010 ; que par suite, l'ARS Rhône-Alpes n'est pas fondée à soutenir que le juge de la tarification ne serait pas compétent pour connaître du présent litige ; »

« Considérant que si le CPOM a prévu pour l'ESAT de Chambéry une « DGC Etat 2009 de x... euros », d'une part, cette somme est inscrite dans un CPOM 2010-2014 qui est dépourvu de toute valeur contraignante et, d'autre part, l'article II.3.1 de ce document contient la mention suivante : « Attention : les moyens financiers de la part Etat - BOP 157 du CPOM sont encore à l'étude. Les budgets base zéro et dotations ne sont par conséquent qu'une PROJECTION » ; que cette stipulation a ainsi expressément prévu une réserve tenant à la fixation future des dépenses autorisées de l'établissement ; que par suite, l'APEI n'est pas fondée à se prévaloir de ces stipulations à l'appui de sa demande d'annulation ou de réformation de l'arrêté attaqué ; »

Par olivier.poinsot le 18/07/11

Sur le site Internet du Premier ministre a été mise en ligne la circulaire n° DGCS/SMS3b/2011/260 du 24 juin 2011 relative à la campagne budgétaire des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) pour l'exercice 2011.

Comme toujours, la circulaire débute par l'énoncé de données générales censées illuster les priorités fixées par le Gouvernement :

- 2,6 milliards d'euros sont consacrés, par l'action 2 du programme n° 157, au fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) et à l'aide au poste versée à ces établissements au titre de la rémunération garantie des travailleurs handicapés (GRTH), ainsi qu'à la compensation partielle des contributions de prévoyance et de formation professionnelle ;

- les crédits ouverts en 2011 au titre du fonctionnement des ESAT s'élèvent à 1 398 millions d'euros , soit une augmentation globale de 1,08 % par rapport à 2010. Ces crédits sont destinés au financement des 117 211 places d'ESAT existantes et à la création de 1 000 places ;

- un plan de financement pluriannuel de mesures d'investissement est prévu à hauteur de 12 millions d'euros sur trois ans. En 2011, ce plan est financé à hauteur de 1 million d'euros (à titre indicatif, cette somme est inférieure au prix d'une journée d'engagement des forces armées françaises dans l'opération Harmattan en Lybie, ce prix étant évalué à 1,2 million d'euros par jour).

La progression globale - hors places nouvelles - du financement de l'exploitation des ESAT est de 0,426 % . Cette progression se traduit par celle du groupe fonctionnel II (personnel) de 0,6 %, étant précisé que les Agences régionales de santé (ARS) ont instruction de ne pas faire une application uniforme de ce taux à tous les ESAT mais de procéder selon une approche comparative inter-établissements.

Par ailleurs, l'Administration entend affiner sa connaissance du décalage pouvant exister entre la capacité autorisée des ESAT et leur fréquentation effective par les travailleurs handicapés (exprimée en équivalent temps plein ou ETP) à partir des données détenues par l'Agence des services de prestation (ASP) au titre du paiement de la garantie de ressources aux travailleurs handicapés (GRTH) ; les données des ARS seront centralisées à l'échelon national le 15 septembre 2011.

Au plan tarifaire, l'application des tarifs plafonds 2011 doit conduire - sauf dans le cas des ESAT inclus dans un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) - à une réduction de 1 % de la dotation globale de financement (DGF) du budget principal d'action sociale (BPAS) des ESAT situés au-dessus de ces tarifs.

64 133 euros sont alloués afin d'honorer les CPOM signés en 2008.

La circulaire insiste enfin sur le poste de charges lié aux transports collectifs, invitant les ARS à une appréciation rigoureuse des situations dans la mesure où "il ne relève pas des missions fondamentales d'un ESAT d'organiser un service de transport collectif ni de posséder un parc de véhicule dont il faudrait assurer l'utilisation, la maintenance et le parking".

En annexes à la circulaire figurent :

- les modalités de répartition des enveloppes régionales limitatives 2011 ;

- le tableau de répartition régionale des places nouvelles et des dotations ;

- les modalités de mise en oeuvre des opérations d'investissement dédiées aux ESAT ;

- le tableau de recensement des besoins régionaux de crédits d'investissement ;

- un modèle d'arrêté de tarification.

Par olivier.poinsot le 06/07/11

Au JO du 6 juillet 2011 a été publiée la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.

Les modifications opérées dans le Code de la santé publiques, à la fois nombreuses et importantes, débutent par un glissement sémantique qui substitue la notion de soins psychiatriques à celle d'hospitalisation en établissement psychiatriques, notamment pour permettre une ouverture aux alternatives à l'hospitalisation.

Les dispositifs de l'hospitalisation d'office et de l'hospitalisation à la demande d'un tiers sont réformés, conduisant à une redéfinition des rôles respectifs du médecin et de l'expert psychiatres, du directeur d'établissement et de la Commission départementale des soins psychiatriques. Le juge des libertés et de la détention (JLD) constitue le recours du patient qui peut bénéficier de l'assistance d'un avocat ; les audiences peuvent se tenir dans l'établissement psychiatrique. Le juge judiciaire se voit reconnaître un bloc de compétence qui fait de lui le juge de l'annulation, de la mainlevée mais aussi celui du contentieux indemnitaire des décisions administratives.

Les attributions de l'Agence régionale de santé (ARS) sont définies en termes de coordination des interventions entre acteurs, de planification et de désignation des établissements investis de missions de service public en matière psychiatrique sur chaque territoire de santé.

Enfin, le régime de l'hospitalisation des personnes détenues est revisité.

Par olivier.poinsot le 06/06/11

Au JO du 25 mai 2011 a été publié un arrêté du 17 mai 2011 portant fixation du montant de la contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie au financement des Agences régionales de santé (ARS) pour l'année 2011.

En 2011, les ARS recevront de l'assurance maladie :

- au titre du budget de gestion : 151 millions d'euros ;

- au titre des actions de prévention : 40 millions d'euros.

La répartition de ces crédits entre les Agences sera opérée par le secrétariat général des ministères des affaires sociales dans le cadre des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) conclus entre les ARS et leurs quatre ministres de tutelle.

Par olivier.poinsot le 19/04/11

La Documentation français a mis en ligne le 18 avril 2011 un rapport critique de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'IGAS (IGAS), daté de juillet 2010, sur les fonds d'assurance maladie (FNPEIS, FNPEISA, FNPM, FIQCS et FMESPP).

Ce rapport de 35 pages hors annexes, rendu sous la signature de messieurs Yves BONNET et Bertrand BRASSENS (IGF) et Jean-Luc VIEILLERIBIERE (IGAS), met en lumière une gestion excessivement centralisée et un pilotage lacunaire de l'emploi des fonds concernés, notamment du Fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS) et du Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Il émet quelques 28 propositions (cf. annexe 1) en vue de renforcer le rôle de pilote du Comité national de pilotage (CNP) des Agences régionales de santé (ARS) ainsi que ses moyens, des responsabiliser rapidement les ARS à travers la création d'un fonds régional d'intervention regroupant les fonds existants et, enfin, d'engager d'importants chantiers opérationnels sur l'unification du paiement et les outils informatiques.

Par olivier.poinsot le 15/04/11

Sur le site Internet du Premier ministre dédié à la publication des circulaires administratives a été mise en ligne la circulaire interministérielle n° DGCS/5C/DSS/2011/120 du 22 mars 2011 proposant une méthodologie de gestion des enveloppes de crédits limitatifs dans les établissements et services médico-sociaux (ESSMS) relevant des articles L.314-3 et L.314-3-1 du Code de l'action sociale et des familles (CASF), et précisant les modalités de détermination des prix de journée.

Cette circulaire souligne l'importance d'une gestion des dotations régionales limitatives (DRL) qui exclut tout dépassement, même au titre du financement des reprises de résultat. A cette fin, elle vient compléter la première partie de la circulaire interministérielle n° DGAS/SO/5B/2007-412 du 21 novembre 2007 proposant une méthodologie de gestion des enveloppes de crédits limitatifs. Par ailleurs, elle rappelle les modalités de calcul des prix de journée.

Plusieurs précisions intéressantes concernent :

- la tarification des ESSMS englobés dans le périmètre d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) ;

- le renforcement de la politique de tarification visant à privilégier la correction d'office du compte administratif (pour limiter les résultats déficitaires) ;

- la prise en compte du volume d'activité en matière de calcul des prix de journée ;

- les modalités en prise en compte des produits de la tarification en provenance des Conseils généraux en cas de jeu de l'amendement Creton (avec un exemple en annexe) ;

- l'invitation faite aux Agences d'inciter les ESSMS a recourir à une tarification modulée par modalités de prise en charge. A toutes fins utiles, il faut rappeler qu'aux termes de l'article R. 314-119 du CASF, l'autorité de tarification n'est pas fondée à imposer l'abandon du prix de journée unique pour la mise en oeuvre d'une tarification modulée.

Par olivier.poinsot le 31/03/11

Au JO du 30 mars 2011 ont été publiés deux décrets relatifs à la participation des professionnels de santé libéraux à des missions de service public dans certains établissements de santé privés ainsi que dans les établissements publics de santé (EPS).

Le décret n° 2011-344 du 28 mars 2011 relatif à la participation des professionnels de santé libéraux aux missions de service public et aux activités de soins de certains établissements de santé privés complète le Code de la santé publique aux articles R. 6161-38 à R. 6161-42. Ces dispositions articulent le contrat conclu entre le praticien libéral et l'établissement avec le contrat pluriannnuel d'objectifs et de moyens (CPOM) de cet établissement. Ce contrat le praticien à remettre au directeur de l'établissement un état mensuel des actes dispensés aux patients ; cet état est transmis à la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM). Ce contrat fixe également les honoraires ainsi que la redevance due par le praticien à l'établissement au titre des moyens mis à sa disposition. Est par ailleurs prévue l'indemnisation de la participation à la permanence des soins le samedi après-midi, le dimanche, les jours fériés et la nuit. Enfin le remplaçant peut, avec l'accord du directeur d'établissement qui en informe le directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS), se substituer dans le dispositif au professionnel libéral titulaire du contrat.

Le décret n° 2011-345 du 28 mars 2011 relatif à la participation des professionnels de santé libéraux aux missions des EPS ajoute au Code de la santé publique les articles R. 6146-17 à R. 6146-24. Articulé avec le CPOM, le contrat du praticien est transmis au directeur général de l'ARS et, en l'absence d'observations de ce dernier, est réputé approuvé au bout d'un mois. Ce contrat, d'une durée maximale de 5 ans, est renouvelable par avenant à condition que le professionnel sollicite le renouvellement au moins 3 mois avant la date d'expiration. Dans les EPS dépourvus de pôles, le directeur peut, sur avis de la commission médicale d'établissement (CME), pour une durée de 3 ans renouvelable, nommer un médecin libéral comme responsable de la coordination des activités médicales, de l'organisation de la continuité médicale des soins et de l'évaluation des soins. Ce praticien conclut alors le contrat ; il est rémunéré par référence aux dispositions applicables aux chefs de pôle. Comme dans le premier dispositif décrit ci-dessus, le contrat oblige le praticien à déclarer à l'EPS la liste mensuelle des actes pratiqués ; il fixe les conditions de paiement des honoraires et de la redevance. La participation à des temps de formation ou de réunion institutionnelle est rémunérée par une indemnité forfaitaire (fixée par un arrêté du 28 mars 2011 relatif à la redevance prévue à l'article R. 6146-21 du Code de la santé publique publié au même JO).

Dans les deux dispositifs règlementaires, La conclusion du contrat engage le praticien à respecter :

- les recommandations de bonnes pratiques professionnelles établies par la Haute Autorité de santé et les sociétés savantes ;

- le projet d'établissement ;

- le règlement intérieur de l'établissement ;

- le programme d'actions prévu à l'article L. 6144-1 du CSP concernant la politique d'amélioration continue de la qualité et de la sécurité des soins ainsi que les conditions d'accueil et de prise en charge des usagers ;

- les mesures mises en place dans l'établissement pour assurer la continuité des soins et notamment les délais d'intervention des professionnels de santé.