Par olivier.poinsot le 02/07/16

Au JO du 2 juillet 2016 a été publié un arrêté du 24 juin 2016 portant reconnaissance de correspondance partielle entre le référentiel de certification de services Qualicert RE/SSD/01 pour les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) de la société générale de surveillance (SGS) et le cahier des charges pour la réalisation des évaluations externes prévu à l'annexe 3-10 au Code de l'action sociale et des familles (CASF).

 

Cet arrêté propre aux SSIAD traite de l'incidence de la certification "Qualicert SSIAD" proposée par le certificateur SGS sur leur évaluation externe au sens des l'articles L. 312-8, alinéa 7 et D. 312-206 du CASF.

L'important réside dans le tableau annexé à cet arrêté, qui établit, item par item, le niveau de correspondance - totale ou partielle - de la certification concernée avec le référentiel de l'évaluation externe figurant à l'annexe 3-10 du CASF.

 

Par olivier.poinsot le 22/04/16

Par un arrêt du 7 mars 2016, la Chambre sociale de la Cour d'appel de Basse-Terre a dit pour droit qu'un administrateur provisoire exerce des attributions limitées en matière de gestion du personnel et qu'en particulier, il n'a pas autorité sur le personnel pour donner des consignes et instructions dans l'exercice de leurs fonctions. Par ses actes, il expose la responsabilité de l'autorité administrative qui l'a désigné sauf en cas de faute détachable.

 

 

 

 

1. Les faits, la procédure et la solution

Après vingt cinq années d'exercice, le président d'une association démissionne de ses fonctions ; en effet, il est en difficulté avec son vice président qui, à son insu, impulse et contrôle de manière personnelle la direction de l'un des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) gérés par l'Association, en l'espèce un service d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD). Il informe l'Agence régionale de santé (ARS) de cet état de fait.

Le vice-Président accède à la présidence et la directrice du SESSAD, se sentant investie d'une autorité absolue, pratique un management autoritaire qui conduit le personnel à dénoncer à la médecine du travail de nombreux troubles psychosociaux. Le directeur général de l'Agence ordonne la réalisation d'une inspection administrative à l'issue de laquelle une injonction est notifiée de congédier la directrice et de faire recruter un successeur extérieur au service.

Faute d'exécution de cette injonction, un administrateur provisoire est nommé ; dès sa prise de fonction, le personnel se met en grève et lui fait savoir qu'il est prêt à reprendre immédiatement le travail à condition de ne plus être sous l'autorité de la directrice. L'administrateur convoque alors l'intéressée et lui demande de ne pas fréquenter l'établissement jusqu'à ce que le décompte exact de ses droits en congés RTT soit connu. A l'échéance de cette absence momentanée, acceptée par la directrice, l'administrateur provisoire demande au Président de faire le nécessaire pour procéder au congédiement. Ce dernier s'y oppose, reprochant à l'administrateur d'avoir décidé l'éviction pure et simple de l'intéressée alors que l'Association n'a aucun grief à son encontre. Il considère qu'elle a toujours rempli ses fonctions et ses missions avec professionnalisme et que sa mise à l'écart - qui a duré six mois - n'était pas justifiée. Il déclare se désolidariser des initiatives et décisions de l'administrateur provisoire et lui fait savoir que l'Association n'assumera pas les conséquences éventuelles des actes de ses actes, se réservant la possibilité, de saisir la juridiction compétente afin de voir constater que l'administrateur provisoire a engagé sa responsabilité personnelle.

Sur ce, la directrice assigne en référé l'Association et l'administrateur provisoire devant le Conseil des prud'hommes, afin de voir ordonner son rétablissement dans ses droits et fonctions. Le jour même, l'administrateur provisoire adresse à l'intéressée une convocation à un entretien préalable dans la perspective de son licenciement ; la procédure disciplinaire aboutit au licenciement de  la directrice pour fautes et insuffisances caractérisées dans l'exercice de ses attributions.

La salarié licenciée saisit le Conseil des prud'hommes d'une action en annulation de son licenciement et sollicite, outre des dommages-intérêts, sa réintégration. La juridiction prud'homale annule ce licenciement et condamne solidairement l'Association employeur et l'administrateur provisoire qui, séparément interjette appel.

La Chambre sociale de la Cour d'appel prend en considération les faits pour constater - notamment sur la foi d'un rapport circonstancié du médecin du travail et de déclarations dissidentes de certains administrateurs de l'Association - que le licenciement de l'intéressée pour motif réel et sérieux est justifié : la directrice n'a pas été capable de diriger le SESSAD en gérant de façon adaptée les relations qu'elle devait entretenir avec le personnel et son style de management a été reconnu come de nature à atteindre sévèrement la santé mentale de salariés, conduisant certains à des tentatives de suicide. Pour la Cour, il s'agit là d'une insuffisance professionnelle avérée.

La salariée ayant présenté une demande de dommages-intérêts pour harcèlement, le juge d'appel la déboute sur ce point, rappelant au contraire qu'elle a harcelé son personnel et que l'administrateur provisoire, en la congédiant, a pris une décision justifiée par des éléments objectifs étrangers à tout harcèlement. Pour la même raison est rejetée une demande d'indemnisation du préjudice moral lié à un état dépressif réactionnel de la directrice. Ordonnant la production, par l'employeur, des éléments utiles à vérifier que l'intéressée a été remplie de ses droits à préavis et indemnité conventionnelle, la Cour se prononce enfin sur les pouvoirs de l'administrateur provisoire. Visant les articles R. 331-6 et R. 331-7 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) ainsi que l'arrêté de nomination de ce dernier, elle dit pour droit que l'administrateur provisoire a des pouvoirs limités à la gestion de l'effectif de l'établissement et au règlement des dépenses et au recouvrement des créances mais qu'il n'a pas autorité sur le personnel pour donner des consignes et instructions dans l'exercice de leurs fonctions. Il ne peut être considéré comme étant l'employeur, faute de lien de subordination réel, l'administrateur n'agissant qu'en tant que mandataire. Elle souligne que la responsabilité personnelle de cet administrateur, à l'égard notamment du personnel de l'établissement, ne peut être engagée que pour des fautes détachables de ses fonctions de mandataire de l'ARS, l'Association ayant conservé la qualité d'employeur.

 

 

2. L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt est l'un des tout premiers à avoir statué sur l'interprétation des articles R. 331-6 et R. 331-7 du CASF s'agissant des prérogatives d'un administrateur provisoire en matière de gestion du personnel. Sous réserve qu'il acquière un caractère définitif, il mérite deux séries d'observations.

En premier lieu, le juge reconnaît que les pouvoirs d'un administrateur provisoire nommé sur le fondement de l'article L. 313-14 du CASF sont nécessairement limités en matière de gestion du personnel. En effet, aux termes du troisième alinéa de ce texte, il doit se borner à accomplir, "au nom de l'autorité compétente et pour le compte de l'établissement ou du service, les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés". L'article R. 331-7 précise d'ailleurs qu'il "procède, en matière de gestion des personnels, au licenciement individuel, à la remise à disposition ou à la mutation des personnels si ces mesures sont urgentes ou nécessaires, afin de permettre le retour à un fonctionnement normal de l'établissement ou du service". Mais pour le juge judiciaire, le personnel n'est pas placé sous la subordination de l'administrateur, lequel n'est pas l'employeur et n'est donc pas habilité à donner des consignes de travail aux professionnels de l'ESSMS placé sous administration provisoire. Dit plus simplement, l'administrateur provisoire n'exerce pas de pouvoir hiérarchique sur le personnel de l'ESSMS administré. Pour être exhaustif, sans doute y a-t-il lieu de distinguer cette solution de celle qui s'appliquerait à une administration provisoire ordonnée sur le fondement de l'article L. 331-6, cette dernière concernant non pas la l'exécution "forcée" d'une injonction mais le traitement du sort d'un établissement déjà fermé, pour seuls les besoins de la contuinité de l'accompagnement des usagers.

En second lieu, cet arrêt appelle des observation sur la nature juridique de l'administration provisoire fondée sur l'article L. 313-14 du CASF et sur le régime de responsabilité qui en résulte. En effet, le juge considère que l'adminsitrateur provisoire est un mandataire de la puissance publique et qu'il engage donc de plein droit la responsabilité de l'autorité mandante sauf en cas de faute détachable de ses fonctions. Cela revient à admettre l'idée d'une responsabilité pour faute de service qui relègue, du coup, la responsabilité personnelle de l'administrateur provisoire - qui doit faire l'objet d'une assurance obligatoire en vertu de l'article R. 331-6, alinéa 1er du CASF - au rang d'exception.

 

Basse-Terre, Ch. Soc., 7 mars 2016, Association pour l'aide aux enfants handicapés sensoriels (AAEHS) & M. X..., n° RG 14/01658

Par olivier.poinsot le 20/04/16

Au JO du 15 avril 2016 a été publiée la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs. Diverses modifications incluses dans cette loi visent à éloigner les personnes dangereuses de la présence des enfants.

 

 

Obligation d'information du Parquet aux employeurs et Ordres

 

1. La loi crée à la charge des Parquets une obligation d'information des Administrations ou personnes privées sous leur contrôle, lorsqu'un fonctionnaire ou agent public, un salarié ou un bénévole sont concernés - sous certaines conditions - par une procédure pénale. Le nouvel article 11-2 du Code de procédure pénale définit cette obligation de la manière suivante :

- critère conditionnant l'obligation d'informer : la commission d'un crime ou d'un délit punie d'un peine d'emprisonnement et lorsque le Procureur considère qu'il convient de mettre fin ou prévenir un trouble à l'ordre public ou pour assurer la sécurité des personnes ou des biens

- objet de l'information : la condamnation pénale même non définitive, la saisine d'une juridiction de jugement par le Procureur de la République ou par le juge d'instruction, la mise en examen, l'issue de la procédure pénale considérée ;

- destinataire de l'information : l'Administration employant le suspect, l'auteur présumé ou le condamné, y compris à titre bénévole, ainsi que les personnes publiques, personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public ou Ordres professionnels employant la personne dont l'activité professionnelle ou sociale dès lors que cette dernière est placée sous leur contrôle ou leur autorité ;

- forme de l'information : notification à l'employeur privé ou public ou à l'Ordre, notification concomittante à la personne concernée ;

- effets de l'information : l'information est confidentielle et son destinataire ne peut la communiquer à son tour, le cas échéant, qu'aux personnes compétentes pour faire cesser ou suspendre l'exercice de l'activité du suspect, de l'auteur présumé ou du condamné. La sanction de ce secret est le délit de violation du secret professionnel institué par l'article 226-13 du Code pénal. Si le destinataire de l'information avait opéré préalablement un signalement au sens du 1° de l'article 434-3 du Code pénal, alors elle est ausi tenue au secret dans les mêmes conditions. La seule exception à l'obligation de secret est le cas de condamnation pénale publique, la révélation étant toutefois limitée dans ce cas de figure aux seules personnes compétentes pour faire cesser ou suspendre l'activité de l'intéressé. Une condamnation dont la mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire a été exclue ne peut être communiquée à l'initiative du ministère public, sauf si la procédure pénale ayant abouti à son prononcé avait déjà préalablement l'objet d'une information du Parquet au titre du renvoi de l'auteur présumé devant une juridiction de jugement ou bien de sa mise en examen ; dans ce cas, l'information fait expressément état de la décision de ne pas mentionner la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire. En cas de non lieu, de relaxe ou d'acquittement, le destinataire de l'information du parquet doit purger le dossier de l'intéressé de toute trace de ladite information.

 

2. Ce nouveau dispositif d'information par le Parquet se double de celui, prévu au nouvel article 706-47-4 du Code de procédure pénale, qui l'oblige aussi à informer par écrit l'Administration d'une condamnation, même non définitive, prononcée à l'encontre d'une personne dont il a été établi au cours de l'enquête ou de l'instruction qu'elle exerce une activité professionnelle ou sociale impliquant un contact habituel avec des mineurs et dont l'exercice est contrôlé, directement ou indirectement, par ladite Administration. Cette obligation d'information concerne exclusivement les infractions suivantes :

- les crimes et les délits mentionnés à l'article 706-47 du Code de précodure pénale ;

- les crimes prévus aux articles 221-1 à 221-5 (tortures et actes de barbarie), 222-7 et 222-8 (violences mortelles involontaires), 222-10 (violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité) et 222-14 (violences habituelles sur personne vulnérable) du Code pénal et, lorsqu'ils sont commis sur un mineur de quinze ans, les délits prévus aux articles 222-11, 222-12 et 222-14 du même code (violences ayant entraînté une ITT de plus de huit jours et violences habituelles) ;

- les délits prévus à l'article 222-33 (harcèlement sexuel) du même code ;

- les délits prévus au deuxième alinéa de l'article 222-39 (vente ou offre de stupéfiants à des mineurs), aux articles 227-18 à 227-21 et 227-28-3 du même code (provoacation de mineur à la détention, à l'usage ou au transport de stupéfiants, à la consommation d'alcoll, à la commission d'un crime ou d'un délit) ;

- les crimes et les délits prévus aux articles 421-1 à 421-6 du même code (actes de terrorisme).

 

Extension du contrôle judiciaire

 

L'article 138 du Code de procédure pénale est modifié afin de permettre, au titre des mesures de contrôle judiciaire, l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs lorsqu'il est à redouter qu'une nouvelle infraction soit commise.

 

Extension du champ procédural des atteintes sexuelles aux mineurs

 

L'article 706-47 du Code de procédure pénale est réécrit de manière beauoup plus développée et détaillée afin d'accroître le champ d'application des spécificités procédurales concernant les atteintes sexuelles aux mineurs : suivi socio-judiciaire, injonction de soins, examen médical et prise de sang rechrchant la présence d'une maladie sexuellement transmissible (MST), investigations électroniques sous pseudonyme, administration ad hoc et représentation du mineur par avocat, inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes, rétention et surveillance de sûreté.

 

Extension de l'interdiction administrative d'exercer une activité d'encadrement de mineurs

 

Le libellé de l'article L. 212-9, alinéa 2 du Code du sport est modifié pour passer du passé composé au présent : désormais, l'interdiction d'enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive auprès de mineurs joue dès que la personne concernée fait - et non plus a fait - l'objet, d'une suspension administative du droit d'encadrer ou diriger d'institutions et d'organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs, ainsi que de groupements de jeunesse. La sanction pénale applicable en cas de non respect de cette interdiction est étendue aux bénévoles (article L. 212-10 du même code).

 

Actualisation des interdictions d'exercer dans le secteur social et médico-social

 

L'article L. 133-6 du Code de l'action sociale et des familles, relatif aux interdictions de dirigier, d'être employé ou agréé à la suite d'une condamnation pénale définitive pour intervenir au sein de toute structure régie par ledit code, est actualié pour tenir compte des modifications opérées par la loi en matière pénale.

 
 
Par olivier.poinsot le 13/02/16

Le Conseil d'Etat a confirmé qu'en matière de police administrative des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), une injonction est une décision administrative faisant grief dont l'illégalité ne peut que retentir sur la légalité de toutes les décisions subséquentes.

 

Les faits, la procédure et la solution

Au visa de l’article L. 313-14-1 du CASF, le préfet de département et le président du Conseil général enjoignent à une Association gestionnaire d’ESSMS de faire délibérer sous quinzaine  son conseil d’administration en vue d’adopter le principe de l’abandon de ses activités au profit d’Associations repreneuses et d’acquiescer à l’embauche d’un directeur général de transition chargé d’accompagner ces transferts d’activité.

Devant le refus opposé, les autorités administratives placent l'intégralité des établissements et services concernés sous administration provisoire puis, quelques mois après, édictent des arrêtés de fermeture et de transfert, visant l’article L. 313-16, qui répartissent ces structures entre les divers repreneurs.

Pour défendre ses intérêts, l’association dessaisie est contrainte de contester la légalité de l’injonction, des arrêtés d’administration provisoire, des arrêtés de fermeture et de transfert ainsi que des arrêtés de dévolution d’actif.

Déboutée en première instance, l'Association obtient gain de cause en appel car le juge relève que l’injonction prononcée, qui constituait manifestement une décision faisant grief, n’était pas au nombre des mesures susceptibles d’être ordonnées en vertu de l’article L. 313-14-1 ; par voie de conséquence, la Cour administrative d’appel annule l’intégralité des autres décisions de police administrative contestées.

La collectivité départementale se pourvoit en cassation. Le Conseil d’Etat confirme l’annulation de l’injonction pour violation de la loi ainsi que tous ses actes subséquents. Toutefois, les juges du Palais Royal infirment l’un des arrêts d’appel en ce qu’il avait qualifié d’illégale une décision de police administrative prise au terme d’une procédure contradictoire non conforme à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 : il fallait en effet, au-delà de la lettre de la loi, s’assurer que le vice de procédure invoqué avait été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou avait privé la requérante d'une garantie.

L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt fait écho à d’autres décisions déjà signalées sur ce blog, notamment en ce qui le consacre l’interprétation qui avait été développée d’abord par les juridictions du fond. Toute injonction, dès lors qu’elle est assortie de délais impératifs imposés et qu’elle entraîne une administration provisoire voire une fermeture en cas de méconnaissance, constitue une décision faisant grief et, partant, dont la légalité peut être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir. Par ailleurs, par le jeu de poupées russes des motivations qui caractérise l’enchaînement causal des mesures de police administrative depuis l’injonction à la fermeture et la dévolution d’actifs, l’illégalité d’une décision antérieure ne peut qu'affecter nécessairement et irrémédiablement la légalité des décisions postérieures.

 

CE, 5 octobre 2015, Département du Val d’Oise c/ Association Le Colombier, n° 372468

Par olivier.poinsot le 04/02/16

De nombreux organismes gestionnaires d'établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) ont reçu, des Administrations compétentes en matière d'autorisation, des injonctions de déposer une demande de renouvellement d'autorisation. Cette situation, qui appelle une réponse documentée, doit aussi conduire à aborder le sujet sous l'angle de la gestion des risques (GDR).

 

 

Ca y est : les potentialités de l'articulation de la procédure d'évaluation externe avec le droit des autorisations sont devenues une réalité palpable. En effet, de nombreuses Administrations compétentes en matière de contrôle - et d'une manière apparemment significative, les Conseils départementaux - ont décidé de tirer parti des dispositions des articles L. 312-8 et L. 313-5 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) pour enjoindre aux organismes gestionnaires de déposer des demandes de renouvellement d'autorisation.

Hormis le cas où ces injonctions sont fondées sur une absence de réalisation de l'évaluation externe, l'enjeu pour les organismes gestionnaires concernés est de rapporter la preuve de la prise en compte et du traitement effectif des écarts (non conformités juridiques, facteurs de non qualité) identifiés par les rapports d'évaluation externe. Cette dermarche peut être avantageusement entreprise en relation avec l'évaluateur externe, afin notamment de vérifier que ses constats ont été dûment documentés (et ne sont donc pas contestables) et de faciliter la prise en compte de ses préconisations dans un plan d'actions d'amélioration adéquat et efficace.

Mais il importe aussi de documenter le dossier de demande de renouvellement, dont l'élaboration et l'envoi obéissent aux dispositions des articles R. 313-10-3 et R. 313-10-4 du CASF, en adoptant une approche relevant de la gestion des risques (GDR).

En effet, dans la perspective d'un éventuel traitement contentieux de la décision de non renouvellement et de transfert de capacité qui pourrait être prise, il sera très utile de pouvoir apporter la démonstration du caractère manifestement disproportionné de ladite décision avec la réalité des risques encourus du fait des écarts constatés. Cette démonstration viendra étayer un moyen d'erreur manifeste d'appréciation qui, si l'on veut bien admettre une analogie avec les enseignements de la jurisprudence administrative en matière de fermeture des ESSMS, est appelé à porter ses fruits.

Le temps est donc venu, semble-t-il, d'adopter dans le secteur social et médico-social - non pas seulement par effet de mode ou mimétisme à l'égard du secteur sanitaire mais par nécessité au regard du traitement administratif de l'évaluation externe - une véritable démarche méthodique itérative de GDR, au service non seulement du pilotage des activités mais aussi de la défense des autorisations.

Par olivier.poinsot le 24/11/14

 

Une nouvelle solution d'audit juridique de conformité juridique pour les ESSMS vient d'apparaître qui doit permettre aux établissements et services sociaux et médico-sociaux de mettre en oeuvre une démarche de contrôle interne quelle que soit leur taille.

 

La société informatique AOXIA vient de mettre en ligne la solution Normélia qui consiste dans la mise à disposition, au profit des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), de référentiels d'audit de conformité juridique. Les professionnels peuvent ainsi s'autoadministrer quelques 77 référentiels d'audit classés en 14 thèmes.

Une telle solution ouvre la possibilité aux ESSMS de toute taille, avec ou sans siège social, de se doter d'une véritable politique et de processus effectifs de contrôle interne, tels qu'ils ont déjà pu être décrits dans la littérature professionnelle (cf. fichier joint).

Par ailleurs, dès lors que cette solution permet d'identifier les points de non conformité, elle ouvre la vois à la mise en oeuvre de plans d'amélioration relevant d'une démarche qualité.

Elle peut aussi constituer un support utile à la documentation des évaluations internes et externes, par exemple sur la question centrale du respect du droit des usagers.

De manière générale enfin, la mise en oeuvre d'un dispositif de contrôle interne avec un outil de cette nature devrait permettre aux organismes gestionnaires, par une gestion efficace de leur conformité juridique, de se doter d'une marge de manoeuvre stratégique en anticipant tout risque d'inspection suivie de mesures de police administrative (injonctions administration provisoire, fermeture).