Par olivier.poinsot le 12/04/13

Le Premier ministre a, par une circulaire n° 5647/SG du 9 avril 2013 relative aux modalités d'organisation des services de l'Etat et au recours de la formule de l'agence, redéfini la politique étatique de recours aux agences. L'application de cette nouvelle politique pourrait aller jusqu'à remettre en cause l'existence des Agences régionales de santé (ARS).

Cette circulaire s'inscrit dans le cadre des orientations prises par l'Etat pour limiter la création de nouvelles agences mais aussi pour réorganiser progressivement l'activité des agences existantes, suite aux rapports rendus par l'Inspection générale des finances (IGF) ainsi que par le Conseil d'Etat.

A cet égard, la circulaire insiste sur la définition des critères justifiant ou, au contraire, bannissant le recours aux agences. L'examen de ces critères (spécialité, efficience, expertise, partenariat, gouvernance) conduit à exprimer la nouvelle politique de la manière synthétique suivante : la mise en oeuvre d'une politique publique par une agence et non par les services de l'Etat est subordonnée au respect du principe de subsidiarité : une agence n'a de raison d'exister que si elle apporte une véritable plus-value par rapport à ce que peuvent faire les services de l'Etat. A contrario, est banni le recours aux agences pour préserver ou sanctuariser des moyens, pour donner une meilleur visibilité à une politique publique prioritaire ou pour créer un régime juridique dérogatoire au droit commun des Administrations (en matière de personnel ou de commande publique par exemple).

Au vu de ces nouvelles consignes gouvernementales, il apparaît que les ARS (qui pourraient déjà être critiquées à l'aune des trois objectifs bannis) ne satisfont pas nécessairement aux critères qui ont été adoptés :

- en matière d'efficience, il n'est pas démontré que les ARS sont plus efficaces et efficientes que les services centraux et déconcentrés de l'Etat ;

- en matière d'expertise, il n'est pas non plus établi que l'expertise des ARS est plus importante que celle des services centraux et déconcentrés de l'Etat ;

- en matière de partenariat, il en va de même ;

- en matière de gouvernance enfin, reste à démontrer que l'autonomie des ARS constitue une amélioration tangible par rapport à ce dont est capable l'Administration d'Etat.

Ce constat n'est pas neutre car le Premier ministre, à l'occasion de cette circulaire, a donné instruction aux ministres de passer en revue les agences qui relèvent de leur champ de compétence en vue d'actions de rationalisation. Cela concerne bien sûr les éventuels projets de création de nouvelles agences mais aussi la situation des agences existantes.

Par olivier.poinsot le 11/04/13

Le Conseil général du Finistère a organisé au Quartz, à Brest le 18 décembre 2012, une journée de colloque à l'occasion du dixième anniversaire de la loi n° 2002 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, sur le thème : "L'usager-citoyen : affirmer ses droits dans les établissements et services".

Les travaux du colloque ont été captés et la vidéo mise en ligne sur Internet.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

L'école québécoise, traditionnellement considérée comme en pointe en matière d'interventions sociales, a développé un outil dont la vocation est d'évaluer l'aptitude des personnes de cinquante ans et plus de gérer elles-mêmes leur parimoine.

L'initiative est assez originale pour être signalée alors que les préoccupations liées à la bientraitance des personnes handicapées et des personnes âgées se développent, notamment avec ll'installation le 12 février 2013 du Comité national pour la bientraitance et la défense des droits des personnes âgées et personnes handicapées (CNBD).

Le Centre de liaison sur l'intervention et la prévention psychosociales de MONTREAL a créé une trousse d'évaluation intitulée "Echelle de Montréal pour l'évaluation des activités financières" (EMAF). dont l'objet est de mesurer la capacité fonctionnelle d'une personne à gérer ses biens, de choisir le cas échéant les interventions cliniques pertinentes et de mieux documenter l'inaptitude d'une personne à gérer ses biens, par exemple lors de l'ouverture d'un régime de protection.

L'emploi de ce type d'outil pourrait se combiner à la palette méthodologique qui a déjà été élaborée par le professeur Marie BEAULIEU de l'Université de SHERBROOKE, spécialiste de la maltraitance des personnes âgées, sous la forme d'un arbre décisionnel « ENjeux éthiques,

Maltraitance, Aînés, INtervention, Scénarios » (EN MAINS).

Par olivier.poinsot le 19/03/13

La Cour administrative d'appel de NANTES, à l'occasion d'un contentieux fiscal intenté par l'organisme gestionnaire privé lucratif d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), a apporté un éclairage sur la qualification du contrat de séjour : il s'agit bien d'un contrat d'entreprise. Ce contrat ne donne pas au résident, client des prestations, un pouvoir exclusif sur sa chambre car l'établissement, par l'effet du règlement de fonctionnement, en conserve le contrôle.

Les faits

L'organisme gestionnaire, locataire des locaux de l'EHPAD, sollicite la réduction de ses cotisations de taxe professionnelle. Il, considère en effet que la valeur locative à prendre en compte dans l'assiette de cette taxe, au sens de l'article 1467 du Code général des impôts (CGI), doit s'apprécier déduction faite de la valeur locative des chambres mises à disposition des résidents dans le cadre du contrat de séjour.

La procédure

Au terme sans doute d'un désaccord avec l'administration fiscale, l'organisme gestionnaire saisit le Tribunal administratif mais ce dernier rend un jugement défavorable à ses intérêts. La société interjette alors appel.

La solution

La Cour constate que l'exploitation d'un EHPAD ne se limite pas à la délivrance de prestations d'hébergement mais comprend également la réalisation de services aux personnes accueillies. Tirant les conséquences de ce constat, le juge d'appel affirme que le contrat de séjour a le caractère d'une « convention de louage de services » c'est-à-dire, dans le langage du droit civil, d'un contrat de louage d'ouvrage ou contrat d'entreprise.

Mais la Cour poursuit son analyse pour souligner que le contrat de séjour ne peut se réduire à un contrat de bail. A cet effet, elle relève que si les résidents bénéficient d'une chambre, ils n'en ont pas la totale et libre disposition. En effet, le règlement de fonctionnement, dès lors qu'il permet à l'organisme gestionnaire de prendre des décisions sur l'affectation et l'utilisation des chambres, donne à ce dernier un pouvoir de contrôle (en l'espèce, le règlement prévoyait la possibilité, en cas d'absence temporaire d'un résident, d'accueillir une personne de passage).

Tirant les conséquences de ses constatations, la Cour juge que la valeur locative des chambres des résidents doit être réintégrée dans l'assiette de taxation.

L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt présente un intérêt théorique et pratique pour l'ensemble des organismes gestionnaires d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) qui sont soumis au régime du contrat de séjour.

Théorique d'abord dans la mesure où, confirmant l'analyse prospective de la doctrine formulée à la suite de la promulgation de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, se trouve confirmée la qualification du contrat de séjour : il s'agit bien d'un contrat d'entreprise qui fait de l'usager un client. Sur ce point, l'effort de définition entrepris par le juge administratif est allé plus loin que celui du juge judiciaire qui, à ce jour, a essentiellement relevé que le contrat de séjour ne pouvait pas constituer un contrat de bail. Voilà donc également conforté le régime du contrat de séjour qui, dans ce contexte, relève nécessairement à la fois d'obligations de résultat (sécurité liée à l'hébergement et à la restauration ainsi qu'à l'emploi d'équipements techniques soumis à une réglementation de sécurité) et d'obligations de moyens (« coeur de métier » : prestations médico-psycho-sociales, éducatives et rééducatives mais aussi de surveillance ).

Pratique ensuite dans la mesure où se trouve affirmée l'importance du contrat de séjour. Explicitement, l'arrêt reconnaît en effet que les prévisions de ce document constituent un moyen de contrôle des chambres des personnes accueillies par l'organisme gestionnaire, ce qui paraît important dans la mesure où si ces chambres constituent un lieu de vie privatif, pour autant elles ne sauraient constituer un domicile dont l'occupant est le seul maître. Mais au-delà, l'arrêt reconnaît implicitement que les prévisions de ce même règlement ont une portée impérative qui, dans le contexte du droit privé, ne peut relever que du contrat, comme l'avait d'ailleurs déjà admis la jurisprudence du juge judiciaire. D'où la nécessité, pour les organismes gestionnaires, de veiller à la bonne articulation du règlement de fonctionnement et du contrat de séjour, non seulement en prévoyant au début du contrat que le règlement de fonctionnement a, de la commune intention des parties, une valeur contractuelle mais aussi en apportant à la rédaction de la clause de résiliation un soin particulier. Tout cela, bien sûr, en ayant organisé le processus d'admission de telle manière que la conservation, par le service administratif de l'ESSMS, d'un exemplaire du règlement de fonctionnement signé par l'usager - dans tous les cas, y compris lorsqu'a été délivré un document individuel de prise en charge (DIPC) - soit garantie dans le dossier médico-social de l'intéressé(e).

CAA Nantes, 27 octobre 2011, SARL La Vallée Bleue, n° 10NT02061

Par olivier.poinsot le 19/03/13

L'autorité de tarification ne peut pratiquer des abattements sur les charges du personnel d'un ESSMS (groupe fonctionnel II) dès lors que ces charges résultent de la stricte application d'accords collectifs de travail agréés (CNTSS, 8 avril 2011, Préfet de l'Essonne c/ Association ADES, n° A.2008.001).

Commentaire : Si l'autorité de tarification peut pratiquer des abattements justifiés par l'invocation de motifs admis par les articles L. 314-5 et L. 314-7 du Code de l'action sociale et des familles (charges injustifiées ou excessives, disproportion avec les charges d'établissements comparables, incompatibilité avec la dotation limitative), sous réserve encore des aménagements que la jurisprudence prévoit à l'égard du jeu des dispositifs de maîtrise des dépenses (ressources limitatives, convergence tarifaire), néanmoins elle ne peut abattre les prévisions de charges du personnel pour de tels motifs dès lors que, par ailleurs, ces propositions correspondaient exclusivement à l'application des accords collectifs de travail agréés (convention collective, accord d'entreprise) au sens de l'article L. 314-6.

Conseil : veiller, dans les propositions budgétaires initiales (rapport budgétaire) et dans le compte administratif (rapport de gestion), à mettre en évidence celles des charges du personnel qui relèvent de l'application « mécanique » d'un accord collectif agréé. Faire également apparaître qu'une telle augmentation automatique ne constitue pas pour autant une mesure nouvelle au sens de l'article R. 314-16.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du Ministère des solidarités et de la cohésion sociale vient de fixer, dans une circulaire n° DGCS/SD5C/2011/398 du 21 octobre 2011 relative à l'évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées dans les établissements et services sociaux et médico- sociaux, la doctrine des services de l'Etat sur la méthodologie de l'évaluation interne et externe ainsi que sur l'articulation entre les résultats de cette évaluation et les renouvellements d'autorisation.

Le commentaire : après le secteur sanitaire, le secteur social et médico-social a découvert un nouveau mécanisme de renouvellement des autorisations qui passe par l'appréciation préalable, par l'autorité administrative, des résultats de l'évaluation interne et externe. La circulaire du 21 octobre 2011 commente ce dispositif alors que l'échéance se rapproche pour les établissements et services qui devront avoir adressé leurs données d'évaluation à l'Administration avant le 3 janvier 2015 pour ceux qui existaient avant le 4 janvier 2002 et avant le 31 décembre 2013 pour ceux qui ont été créés après cette date. Un point important parmi d'autres : la circulaire précise que la prise en compte des résultats de l'évaluation externe ne doit pas être utilisée pour servir des objectifs qui relèveraient de la planification.

Le conseil : vérifier la conformité de l'activité de l'établissement ou du service (« outils de la loi n° 2002-2 », conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement), avant d'engager la procédure d'évaluation externe en prêtant une attention particulière à la méthodologie proposée par l'évaluateur. Veiller à un phasage pertinent des cycles autorisation/évaluations/actualisation du projet d'établissement ou de service/conclusion d'un CPOM ou d'une CPT.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

L'exercice, en urgence, du pouvoir de fermeture provisoire au visa de l'article L. 313-16 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) d'un ESSMS par l'autorité administrative qui l'a autorisé ne peut se fonder que sur la caractérisation d'un préjudice grave et immédiat à un intérêt public, à la situation ou aux intérêts des usagers accueillis ou accompagnés (CAA Marseille, 9 juin 2011, Ministre du travail, n° 09MA03209).

Le commentaire : la conséquence immédiate de ce principe, défini par analogie à la situation d'urgence justifiant le recours au référé-suspension prévu par l'article L. 521-1 du Code de justice administrative, est l'annulation de l'arrêté de fermeture provisoire puisque l'Administration ne l'a pas fait précéder d'une mise en demeure.

Le conseil : la mise en oeuvre du pouvoir de police administrative supposant le respect d'exigences procédurales substantielles, le pilotage d'une démarche de fermeture doit s'entourer des vérifications juridiques nécessaires, d'autant qu'aux dispositions textuelles particulières du CASF doit s'ajouter la prise en compte de principes de droit commun, notamment en matière de respect du contradictoire.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

L'organisme gestionnaire d'un EHPAD n'est pas nécessairement responsable du dommage causé lors de l'agression mortelle d'un résidant par un autre. L'action des ayants-droits de la victime ne peut être que de nature contractuelle. L'engagement de la responsabilité de l'institution suppose la preuve d'une faute par le demandeur, la seule constatation de la matérialité de l'agression ne suffisant pas à induire cette faute (Cass., Civ. 1, 15 décembre 2011, Sté GMF Assurances c/ EURL Les Opalines, n° 10-25740, publié au Bulletin).

Le commentaire : Cet arrêt, rendu à propos d'un EHPAD accueillant des personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer et prenant en compte la liberté d'aller et de venir, revient sur les solutions admises depuis 2005 s'agissant de la responsabilité issue du contrat de séjour en cas d'atteinte à l'intégrité et à la sécurité des usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). Ainsi la commission de la faute des professionnels ne se présume-t-elle pas, ce qui doit conduire le demandeur à en administrer explicitement la preuve ; le juge du fond est ici souverain pour apprécier cette preuve. Il s'agit là d'un indice supplémentaire de ce que le contrat de séjour est bien un contrat d'entreprise.

Le conseil : L'appréciation des faits par le juge du fond étant capitale, il est utile de veiller à la bonne formalisation de l'organisation et des consignes de travail. Une revue régulière des garanties d'assurance RC et d'exploitation est également opportune.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

La faute de surveillance éducative qui rend possible le décès par noyade d'un enfant autiste expose les professionnels à qui il a échappé à une condamnation pénale pour homicide involontaire (Cass., Crim., 6 mars 2012, n° 11-85609).

Le commentaire : Le juge pénal fait preuve de sévérité à l'égard des deux éducateurs et de l'infirmière qui, au moment de l'arrivée du groupe d'enfants autistes à une aire de jeux proche d'un lac, ne se sont pas rendus compte que l'un d'entre eux est allé jouer seul un peu plus loin avant d'entrer dans l'eau et de se noyer.

Le conseil : La surveillance éducative constitue un enjeu de responsabilité important qui justifie une sensibilisation périodique des professionnels par l'encadrement.

Par olivier.poinsot le 19/03/13

Pour un service d'accompagnement à la vie sociale (SAVS), le paiement du tarif par le Conseil général n'est dû que pour rétribuer les prestations délivrées à des personnes handicapées adultes qui ont été préalablement admises au bénéfice de l'aide sociale (CAA NANTES, 23 février 2012, Département du Calvados, n° 10NT01688).

Le commentaire : Il s'agit là d'une conséquence logique de ce que la compétence des Conseils généraux en matières de planification, d'autorisation, de tarification, de financement et de contrôle des ESSMS pour personnes adultes handicapées se définit par rapport au bénéfice de l'aide sociale départementale.

Le conseil : l'inopposabilité au payeur des frais engendrés par l'accompagnement d'une personnes non admise au bénéfice de l'aide sociale départementale peut rapidement avoir des conséquences graves sur la situation financière des ESSMS pour personnes adultes handicapées relevant de la compétence du Conseil général. C'est pourquoi il convient, sinon de réserver l'admission aux seuls candidats-usagers déjà titulaires d'une décision d'admission au bénéfice de l'aide sociale, tout du moins d'appréhender le risque pour déterminer un délai maximal à l'échéance duquel, si nécessaire, la résiliation du contrat de séjour pourra intervenir sous réserve d'avoir été expressément prévue.