Par olivier.poinsot le 16/03/11

Au BO Santé n° 2011-2 du 15 mars 2011 (p. 200) a été publiée la circulaire DGOS/PF2 n° 2011-41 du 2 février 2011 relative à la stratégie nationale d'audit des pratiques en hygiène hospitalière : thème « les précautions standard ».

Cette circulaire se propose d'inciter les établissements de santé à la réalisation d'un audit de leurs pratiques en hygiène hospitalière sur le thème des précautions standard. A cet effet, figure en annexe un manuel d'évaluation, proposé par le groupe d'évaluation des pratiques en hygiène hospitalière (GREPHH), qui décrit en détail tout le processus d'audit.

Par olivier.poinsot le 16/03/11

Au BO Santé n° 2011-2 du 15 mars 2011 (p. 103) a été publiée la décision du directeur de l'ANESM du 8 février 2011 portant habilitation pour l'évaluation des établissements et services visés à l'article L. 312-1 du Code de l'action sociale et des familles (CASF), en application des dispositions des articles L. 312-8 et D. 312-201 du même code.

Par olivier.poinsot le 15/03/11

L'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements sociaux et médico-soxiaux (ANESM) a mis en ligne sur son site Internet une recommandation de bonnes pratiques professionnelles intitulée : "Qualité de vie en EHPAD (volet 1) : de l'accueil de la personne à son accompagnement".

Cette recommandation constitue la première étape d'un travail plus important sur les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui concernera également le cadre de vie et la vie quotidienne, la vie sociale des résidants et l'impact des éléments de santé sur la qualité de vie.

Par olivier.poinsot le 21/02/11

Au BO Santé n° 2011/1 du 15 février 2011 (p. 160) a été publiée la circulaire DGOS/PF2/R1 n° 2010-464 du 27 décembre 2010 relative au financement par le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) du développement des outils de gestion informatisée pour les risques associés aux soins dans les établissements de santé.

Une enveloppe de 2 300 000 euros est réservée sur le FMESPP pour le financement des outils informatiques de gestion des risques (informatisation de la gestion documentaire, recueil et traitement des évènements indésirables) dans les établissements de santé en vue d'améliorer la sécurité des patients et des personnes sous tous ses aspects. Les bénéficiaires sont sont les établissements de santé publics et privés qui ont inscrit le renforcement de la sécurité et de la prévention des risques dans un projet global de management et qui mettent en oeuvre un projet d'informatisation de la gestion des risques. Les projets fondés sur une mutualisation entre établissements de santé et sur la mise en place d'outils communs pour le partage d'expérience et d'informations seront prioritaires. En annexe figure la ventilation des ressources disponibles par région.

Par olivier.poinsot le 17/02/11

Sur le site Internet du Premier ministre consacré aux circulaires administratives a été mise en ligne l'instruction n° DGOS/MU/DGS/DP1/2011/ 53 du 10 février 2011 relative au lancement du label « 2011 année des patients et de leurs droits ».

L'Etat invite tous les acteurs du système de santé (professionnels de santé, Associations, établissements sanitaires et médico-sociaux, organismes d'assurance maladie, mutuelles, agences, institutions, collectivités territoriales) à présenter un projet en vue de concourir pour obtenir le label qui sera décerné par les Agences régionales de santé (ARS).

En annexe de l'instruction figure le cahier des charges du label ; d'autres informations seront prochainement disponibles sur le site Internet www.sante-sports.gouv.fr/espace-usagers-du- systeme-de-sante.

S'il faut se réjouir de cette initiative, il faut par ailleurs souligner d'un point de vue symbolique que les usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), s'ils sont bien des usagers du système de santé, ne sont pas des patients. Mais cette approximation peut sans doute s'expliquer : l'initiative émane en effet des directions sanitaires du Ministère de la santé (DGS, DGOS) en l'absence de participation de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) en charge du secteur social et médico-social. N'oublions pas, même sur l'autel des droits des personnes, que les activités sanitaires et les activités sociales et médico-sociales ne sont pas de même nature !

Par olivier.poinsot le 15/02/11

La Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du Ministère de la santé a mis en ligne un dossier Solidarité & Santé sur le thème "La vie en établissement d'hébergement pour personnes âgées du point de vue des résidents et de leurs proches".

Ce rapport de 75 pages fait état des résultats d'une enquête qui a porté sur :

- les conditions d'entrée en établissement,

- le niveau de satisfaction des résidants,

- la participation des résidants,

- la restauration,

- la vie sociale,

- l'organisation des soins,

- les divergences d'appréciation entre les résidants et leurs familiers.

Par olivier.poinsot le 24/01/11

L'Organisation nationale des éducateurs spécialisés (ONES) vient, sur son site Internet , de restituer les résultats d'une enquête sur le recours, par les ESSMS, à des "faisant fonction" éducatifs. Sur la base de ces constatations, elle exprime ses préoccupations sur la qualité de la prise en charge éducative.

Au lendemain du rapport du Contrôleur général des lieux de privation de liberté rendu le 1er décembre 2010 concernant les centres éducatifs fermés ou CEF (voir sur ce blog : "CEF : recommandations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté"), l'ONES tient à prolonger la remarque faisant état d'équipes constituées d' "éducateurs faisant fonction", parfois sans compétences particulières, peu ou pas formés.

En effet, l'ONES a engagé depuis fin mai 2010 une enquête qui révèle que, loin de ne concerner que les CEF, le phénomène touche l'ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) tous secteurs d'activités confondus.

Il ressort de l'enquête réalisée par l'ONES la constatation de deux dérives graves du secteur social et médico-social : l'embauche de personnes sous qualifiées qui conduit a une déqualification des équipes et celle de personnes non diplômées et non qualifiées sur des postes réclamant pourtant d'importantes qualifications. Pour l'ONES, apaiser, écouter, comprendre, agir dans l'intérêt des personnes ne s'improvise pas. Ces dérives sont à l'origine d'une souffrance au travail liée à l'inadéquation entre les responsabilités demandées et la qualification. Mais surtout, le recours à un personnel sans qualifications porte directement atteinte à la qualité des prestations proposées par les ESSMS.

C'est pourquoi l'ONES demande :

- que les critères d'évaluation externe et interne des ESSMS comportent un volet explicite et obligatoire concernant la qualification réelle du personnel ainsi que les écarts constatés avec le projet d'établissement ;

- que les « faisant fonctions » éducatifs soient quantifiés de façon nationale, secteur par secteur et que le phénomène soit évalué qualitativement ;

- que l'exrcice d'une fonction de « faisant fonction » éducatif soit interdit en tant que tel ;

- que les personnels concernés bénéficient d'un véritable accompagnement pour entrer en formation.

Enfin, selon l'ONES, le problème soulevé par l'enquête ne peut être évoqué sans mentionner l'absence d'une réglementation de la profession d'éducateur spécialisé. En effet, par défaut de dispositions légales protégeant les titres professionnels des éducateurs spécialisés, la déqualification des personnels recrutés pour « faire fonction » sur des postes éducatifs est selon toute vraisemblance amenée à se développer. Une évolution de la législation paraît donc souhaitable pour protéger les usagers des mésusages de la qualité d'éducateur spécialisé.

Par olivier.poinsot le 17/01/11

Au JO du 5 janvier 2011 a été publié un arrêté du 28 décembre 2010 fixant les conditions dans lesquelles l'établissement de santé met à la disposition du public les résultats publiés chaque année des indicateurs de qualité et de sécurité des soins.

Douze indicateurs sont ainsi retenus :

- indice composite des activités de lutte contre les infections nosocomiales ;

- indice de consommation de produits hydro-alcooliques ;

- indicateur de réalisation d'une surveillance des infections du site opératoire ;

- indice composite de bon usage des antibiotiques ;

- indice de taux de Staphylococcus aureus résistant à la méticilline ;

- score agrégé, élaboré à partir des résultats de chacun des indicateurs précédents ;

- indicateur de tenue du dossier patient ;

- indicateur du délai d'envoi des courriers de fin d'hospitalisation ;

- indicateur de traçabilité de l'évaluation de la douleur ;

- indicateur de dépistage des troubles nutritionnels ;

- indicateur de tenue du dossier anesthésique ;

- indicateur de prise en charge médicamenteuse de l'infarctus du myocarde après la phase aiguë.

Par olivier.poinsot le 22/12/10

Dans un arrêt récent (Cass., Soc., 8 décembre 2010, n° 09-41608 ), la Cour de cassation s'est prononcée sur l'étendue et les limites des obligations contractuelles d'un directeur général d'Association gestionnaire d'établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), à l'occasion d'un contentieux prud'homal cristallisant un désaccord avec le Bureau sur la politique associative en matière de démarche qualité.

Les faits, la procédure & la solution

Le Président d'une Association gestionnaire d'ESSMS semble animé de l'intention de remettre en cause l'activité du directeur général. Une première tension apparaît lorsque ce dernier fait l'objet d'une procédure disciplinaire aboutissant au prononcé d'un avertissement ; il est reproché au directeur général divers manquements dans l'exécution des décisions des instances statutaires s'agissant de la situation de plusieurs établissements, de la présentation des livrets d'accueil, du développement de la pratique du sport adapté par les usagers, de l'absence de communication de budgets et d'un défaut d'information au comité d'entreprise (CE).

Ce climat tendu se fait jour alors que le directeur général avait pris, à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 qui a institué de nouvelles obligations en matière de démarche qualité et d'évaluation (article L. 312-8 du CASF), des initiatives préparant le déploiement d'une telle démarche dans les établissements de l'Association. Avec l'aide d'un consultant, il avait conçu un projet qu'il avait ensuite porté - apparemment dans une perspective de management participatif - à la connaissance des directeurs d'établissement, du CE et de sa hiérarchie avant inscription à l'ordre du jour du Bureau de l'Association.

Le Bureau, appelé à débattre du projet pour décider de le transmettre ou non au Conseil d'administration pour approbation, choisit en séance de reporter ce débat à une réunion ultérieure. Par ailleurs, il semble qu'il ait été demandé au directeur général de ne plus prendre d'initiative en la matière d'ici là.

Le directeur général, néanmoins, anime dans le mois qui suit une réunion des directeurs d'établissement sur le thème du projet qualité associatif et adresse par ailleurs à l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) une lettre pour prévoir le financement du volet formation correspondant.

Le Président de l'Association décide alors de licencier le directeur général pour faute grave. Il lui reproche :

- d'avoir préparé et établi le projet qualité associatif et d'en avoir informé les directeurs d'établissement avant que sa hiérarchie en ait validé les grandes lignes ;

- d'avoir ainsi placé le Bureau et le Conseil d'administration devant le fait accompli, cette situation rendant très délicate pour ces instances statutaires la possibilité de revenir sur des options arrêtés unilatéralement par lui ;

- consécutivement, de s'être rendu coupable d'un manquement à l'obligation contractuelle de se conformer aux directives de sa hiérarchie et de rendre compte de ses démarches lorsque celles-ci ont pour conséquence d'engager les ressources et le bon fonctionnement de l'Association.

Le directeur général saisit alors le juge prud'homal d'une demande d'annulation de son avertissement et de son licenciement.

Ni l'arrêt de cassation, ni les moyens de cassation qui lui sont annexés ne permettent de connaître l'état du débat devant le Conseil des prud'hommes, le contenu du jugement entrepris ni l'identité de l'appelant.

Devant la Cour d'appel, l'Association maintient sa critique du comportement du directeur général.

Ce dernier, s'agissant d'abord de l'avertissement qui lui a été infligé, soutient qu'aucun élément de preuve n'établit la réalité des fautes qui lui ont été reprochées.

S'agissant ensuite de son licenciement, il fait valoir pour démontrer l'absence de faute grave que ses diligences concernant la démarche qualité associative correspondaient à l'exercice normal de ses attributions. Dans la mesure où, par ailleurs, le procès fait naître un risque de requalification du motif de licenciement (en un motif réel et sérieux), il soutient pour combattre l'idée d'un tel motif que ses initiatives ne se sont traduites par aucun commencement d'exécution.

La Cour d'appel, juge du fait comme du droit, constate que les faits considérés comme fautifs par l'employeur pour infliger l'avertissement ne sont pas caractérisés. Elle relève notamment que la présence du Président à la séance du CE à propos de laquelle il a été reproché au directeur général d'avoir délivré des informations incomplètes - alors même que ledit Président n'est pas intervenu à cette séance pour relever lesdites insuffisances et les corriger - protège le directeur général du grief qui lui a été fait.

La Cour constate également que la volonté du Bureau de reporter à une séance ultérieure l'examen du projet qualité associatif n'est expliquée par aucun motif.

Par ailleurs, la Cour constate que rien n'établit matériellement l'existence d'une instruction donnée au directeur général de ne plus prendre d'initiative. Ce faisant, elle refuse de prendre en compte les deux attestations rédigées par un membre du Bureau et par le successeur du directeur général, auxquelles elle nie toute valeur probante.

S'agissant de l'étendue des attributions du directeur général, la Cour d'appel considère qu'il ressort des statuts associatifs et du contrat de travail de l'intéressé qu'il disposait des attributions les plus larges sous l'autorité des organes décisionnels, ce qui impliquait l'attribution d'établir des projets de résolution à faire approuver par les diverses instances statutaires. Sur ce point d'ailleurs, elle retient comme élément probant de définition des attributions du directeur général la fiche "responsable d'Association à caractère social" du Répertoire opérationnel des métiers et des emplois (code ROME K1403) ; au vu de cette fiche, elle considère qu'entre dans le périmètre d'activité d'un directeur général d'Association gestionnaire d'ESSMS le fait d'étudier la faisabilité technique et financière des projets.

La Cour d'appel annule donc et l'avertissement et le licenciement.

L'Association se pourvoit en cassation ; le débat des parties reprend les mêmes arguments.

S'agissant de l'avertissement infligé, la Chambre sociale de la Cour de cassation vérifie que la Cour d'appel, juge du fond, a appréhendé les faits. Faisant ce constat, elle se borne à rejeter le moyen de cassation présenté par l'Association, considérant que les faits fautifs allégués ne sont pas établis.

S'agissant du licenciement, la Haute juridiction, se situant comme toujours en pareil cas dans le périmètre du litige borné par les termes de la lettre de notification du dit licenciement, procède à un contrôle de l'appréciation des faits par la Cour d'appel. A ce titre, elle souligne que le juge d'appel s'est bien assuré :

- que le directeur général était, s'agissant de la préparation du projet qualité associatif, dans l'exercice normal de ses attributions ;

- qu'il n'était pas établi qu'à la suite de la séance du Bureau ayant ajourné l'examen de la démarche qualité associative, instruction avait été donnée au directeur général de s'abstenir de toute nouvelle initiative ;

- que les actes du directeur général n'ont pas engagé irrévocablement l'Association qui demeurait libre de ses choix.

Ce faisant, le juge de cassation confirme que le comportement du directeur général incriminé n'était pas fautif ; elle rejette donc le pourvoi.

L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt présente à notre sens deux intérêts majeurs pour les administrateurs et les directeurs généraux d'Association.

S'agissant d'abord de l'éclairage que l'arrêt apporte sur l'engagement des démarches qualité issues de la loi du 2 janvier 2002, il affirme que l'initiative technique de cet engagement appartient bien aux directeurs généraux dans l'exercice normal de leurs attributions. L'intérêt de cette affirmation - de bon sens - est de rappeler que, quelles que soient la culture et l'histoire de l'Association gestionnaire, un directeur général se situe dans une perspective de professionnalisme qui lui confère la compétence et la légitimité nécessaires pour rapporter devant les instances statutaire sur un projet de démarche qualité structuré. De ce point de vue, il semble que le principe même de l'engagement dans une démarche qualité associative ne relève pas de la compétence décisionnelle des instances statutaires : en effet, ce principe résulte nécessairement de la normale application de la loi, ce dont tout directeur général est responsable dans l'exercice de sa fonction. De ce point de vue, l'apport de l'arrêt réside notamment dans le fait de valider l'initiative prise par le directeur général de recourir, même préalablement à toute décision des instances statutaires, aux services d'un consultant afin de structurer le projet avec la compétence nécessaire.

S'agissant ensuite des enseignements que l'arrêt tire sur l'appréhension juridique de la question centrale de la gouvernance associative dans le secteur social et médico-social, plusieurs éléments importants sont à souligner :

- bien sûr, les attributions d'un directeur général résultent des prévisions de son contrat de travail et des statuts de l'Association qui l'emploie. Mais d'autres éléments extrinsèques permettent de déterminer le périmètre d'activité d'un directeur général d'Association. Le juge s'est ici référé au ROME qui, au cours du contentieux, avait été invoqué par l'Association gestionnaire. Dans le cadre des démarches de recrutement mais aussi à l'occasion de l'élaboration du document unique de délégations (DUD), cette possibilité du recours à d'autres référentiels métier peut présenter une utilité ;

- dans l'exercice de ses attributions et, d'une certaine manière, dans l'exercice du rôle qui lui est propre indépendamment des décisions statutaires, le directeur général est fondé à recourir à une méthodologie de concertation ou de participation impliquant l'information des directeurs et des institutions représentatives du personnel. Il s'agit là d'attributs normaux pour un manager dans l'état actuel des connaissances en matière d'animation et de gestion de projet ;

- dès lors qu'un directeur général doit des comptes aux instances statutaires qui l'emploient, il paraît nécessaire que les instructions qui lui sont données par ces instances soient formalisées par le secrétariat statutaire de ces instances. En l'espèce, il avait été allégué par l'employeur que le directeur général avait reçu instruction, au terme de la séance du Bureau, de ne plus prendre d'initiative en matière de démarche qualité. Or pour prouver cette allégation, seules avaient été produites deux attestations qui ont été écartées comme non probantes. Peut-être en aurait-il été différemment si l'instruction avait été mentionnée explicitement dans une délibération du Bureau transcrite par procès-verbal. Cette situation renvoie à l'intérêt de s'interroger, en pratique, sur la tenue du secrétariat statutaire et sur la traçabilité des décisions, étant ici rappelé que le régime juridique associatif n'impose l'obligation ni de tenir un registre des délibérations du Bureau, ni celle d'imposer aux décisions du Président une forme écrite ;

- si le directeur général est dans son rôle lorsqu'il propose des projets aboutis en ce qu'ils détaillent les modalités de financement, la décision appartient in fine aux instances statutaires dans toute la mesure des prévisions statutaires. Prévoir, ce n'est pas décider. En l'espèce, sans doute l'Association aurait-elle pu opter par délibération pour un autre parti que celui proposé par son directeur général. Ce faisant, elle l'aurait certes mis en grande difficulté. De manière générale, il faut indiquer qu'étant titulaires du pouvoir hiérarchique sur le directeur général, les instances statutaires disposent d'un pouvoir de substitution qui leur laisse le dernier mot, de sorte qu'il ne saurait être que rarement reproché à un directeur général d'avoir pris une décision irrévocable ;

- le cas d'espèce conduit à vérifier, une fois de plus, le caractère essentiel de l'entente du "tandem" Président - directeur général dans le bon fonctionnement de la gouvernance associative. Au fond, l'arrêt de la Chambre sociale réaffirme sur ce point une évidence : celle de la nécessité d'une alliance efficace entre le professionnalisme et la vision stratégique. La difficulté de la gouvernance associative dans le secteur social et médico-social, sur ce point, est bien connue (V° Elie ALFANDARI, "La gouvernance associative dans le secteur social et médico-social : le binôme politique-technique", RDSS 2008, p. 209) : c'est celle du niveau de partage possible, en fonction des compétences des parties prenantes au dialogue, entre les dirigeants salariés et les administrateurs bénévoles autour de la question du diagnostic stratégique. Plusieurs outils peuvent sans doute être mobilisés pour sécuriser ce point sensible de la gouvernance ; la formalisation et l'animation d'un projet associatif, l'inscription des administrateurs dans un processus d'information-formation en sont quelques exemples.

Par olivier.poinsot le 05/11/10

Au JO du 5 novembre a été publié le décret n° 2010-1319 du 3 novembre 2010 relatif au calendrier des évaluations et aux modalités de restitution des résultats des évaluations des établissements sociaux et médico-sociaux. Ce texte complète encore le régime juridique de l'évaluation.

Le texte apporte des compléments aussi bien à l'égard de l'évaluation interne que s'agissant de l'évaluation externe.

Evaluation interne

Le principe est désormais qu'il est juridiquement impératif que l'évaluation interne repose sur la mise en oeuvre d'une démarche d'amélioration continue de la qualité. Cette obligation est assortie de celle de rendre compte annuellement, dans le rapport d'activité de l'établissement ou du service social ou médico-social (ESSMS), de l'état de progression de cette démarche. Les résultats de l'évaluation interne doivent être communiqués :

- pour les ESSMS hors contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) : tous les cinq ans à l'autorité administrative compétente en matière d'autorisation ;

- pour les ESSMS inclus dans un CPOM : lors de la révision du contrat.

Des aménagements à ce principe sont prévus dans l'immédiat, dans le cadre d'une période transitoire (qui dure maintenant depuis pus de huit ans) :

- les ESSMS déjà titulaires d'une autorisation à la date du 21 juillet 2009 (promulgation de la loi HPST) doivent adresser à l'Administration les résultats d'au moins une évaluation interne au plus tard trois ans avant la date de renouvellement de leur autorisation actuelle ;

- les ESSMS relevant de la protection de l'enfance (mesures éducatives au visa des articles 375 et suivants du Code civil, mesures ordonnées au titre de l'ordonnance du 2 février 1945) bénéficient d'une prorogation pour remettre les résultats de leur première évaluation interne jusqu'au 21 juillet 2014 quelle que soit la date d'échéance de leur autorisation actuelle ;

- les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogue (CAARUD), les lits halte soins santé (LHSS) et les appartements de coordination thérapeutiques (ACT) bénéficient d'une prorogation pour le dépôt des résultats de leur première évaluation interne jusqu'à l'expiration d'un délai de deux ans suivant le renouvellement de leur autorisation actuelle.

Evaluation externe

La première évaluation externe doit avoir lieu au plus tard sept ans après la date de l'autorisation ; la seconde doit intervenir au plus tard deux ans avant la date de renouvellement de l'autorisation. Le calendrier de ces évaluations externes peut être déterminé dans le CPOM s'il en existe un, sous réserve de respecter ces deux exigences.