Par olivier.poinsot le 02/10/09

Au Journal officiel du 2 octobre 2009 est paru l'arrêté du 24 septembre 2009 portant approbation de diverses dispositions modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP).

Les modifications opérées concernent essentiellement le comportement au feu des parois et plafonds, de l'agencement, du gros mobilier et de la décoration.

Par olivier.poinsot le 18/09/09

Le décret n° 2009-1119 du 16 septembre 2009 relatif aux conditions d'évacuation dans les établissements recevant du public et aux dispositions de sécurité relatives aux immeubles de grande hauteur, paru au Journal officiel du 18 septembre 2009, modifie la notion de bâtiment d'habitation au sens de la règlementation applicable aux établissements recevant du public (ERP).

L'article 1er de ce décret modifie la définition de l'article R* 111-1-1 du Code de la construction et de l'habitation.

Constituent désormais des bâtiments d'habitation les bâtiments ou parties de bâtiment abritant un ou plusieurs logements, y compris les foyers, tels que les foyers de jeunes travailleurs et les foyers pour personnes âgées autonomes, à l'exclusion des locaux destinés à la vie professionnelle lorsque celle-ci ne s'exerce pas au moins partiellement dans le même ensemble de pièces que la vie familiale.

Il est précisé que sont considérés comme foyers pour personnes âgées autonomes les établissements dont le niveau de dépendance moyen des résidents est inférieur à un seuil qui sera fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du logement, de l'intérieur et des personnes âgées, et qui accueillent une proportion de résidents dépendants dans la limite d'un taux fixé par cet arrêté à venir.

Toutefois, cette nouvelle définition ne s'applique pas d'agissant de la définition des obligations afférentes aux risques d'incendie et de panique (articles R. 123-1 à R. 123-55). Elle ne s'applique pas non plus aux immeubles de grande hauteur ou IGH (articles R. 152-4 et R. 152-5).

D'autres modifications sont apportées par le nouveau décret qui touchent :

- à la règlementation applicable aux IGH (typologie des catégories, parcs de stationnement, substances stockables, mesure de la suprficie)

- aux règles à prendre en compte pour l'autorisation et le contrôle des bâtiments.

En termes d'entrée en vigueur, la première modification afférente à la définition de la notion de bâtiment d'habitation produit ses effets immédiatement. Les autres modifications de la règlementation seront applicables aux demandes de permis de construire et d'autorisation des ERP et IGH qui seront déposées à partir du 1er janvier 2010.

Par olivier.poinsot le 26/08/09

Au BO Santé n° 2009/7 du 15 août 2009 (p. 546 et s.) est parue la circulaire DGAS n° 2009-170 du 18 juin 2009 relative à la sécurité des personnes hébergées dans des établissements médico-sociaux en cas de défaillance d'énergie. L'intérêt majeur de cette circulaire réside dans la création d'un "document d'analyse des risques de défaillance électrique" (DARDE).

Cette circulaire commente les dispositions nouvelles, en matière de sécurité au cas de défaillance électrique dans les établissements sociaux et médico-sociaux, qui sont contenues dans le décret n° 2009-597 du 26 mai 2009. A cet égard, la circulaire correspond au commentaire de ce décret que nous avions publié sur ce blog dès le 29 mai 2009 (SECURITE : les obligations liées à la continuité de l'alimentation électrique sont étendues et précisées).

Au-delà du commentaire, la circulaire présente deux intérêts pratiques.

En premier lieu - et c'est sans doute là l'apport majeur - la circulaire comprend, en annexe II, un guide méthodologique du diagnostic des risques de sécurité liés aux défaillances électriques qui se présente sous la forme d'un "document d'analyse des risques de défaillance électrique" (DARDE). Ce document servira de référentiel d'audit pour les opérations de contrôle des établissements après le 14 septembre 2012 ; il peut, d'ici là, servir avantageusement de référence aux directeurs et directrices d'établissement et à leurs collaborateurs en charge de la sécurité.

En second lieu, la circulaire rappelle aux tarificateurs l'intérêt particulier qu'il convient de prêter aux demandes budgétaires liées aux achats et travaux de mise en sécurité et les invite à mobiliser les enveloppes de crédits non reconductibles. Néanmoins - mais ce n'est pas nouveau - rien n'est indiqué aux services déconcentrés sur la nécessité de prévoir l'amortissement des investissements ni sur l'attention qu'il faudrait réserver à d'éventuelles demandes de modification des plans pluriannuels d'investissement (PPI).

Par olivier.poinsot le 29/05/09

Le décret n° 2009-597 du 26 mai 2009 a étendu et précisé l'obligation faite à certains établissements médico-sociaux d'assurer la sécurité de la prise en charge s'agissant de la continuité de l'alimentation électrique.

Le décret n° 2007-1344 du 12 septembre 2007 pris en application de l'article 7 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 avait inséré, dans le Code de l'action sociale et des familles (CASF), de nouveaux articles R. 313-31 à R. 313-33 pour mettre à la charge des établissements d'éducation spéciale, des établissements pour personnes âgées et des foyers pour personnes adultes handicapées assurant un hébergement collectif et dispensant des soins une obligation de continuité de la prise en charge en cas de défaillance de l'alimentation électrique. Concrètement, les établissements concernés devaient :

- s'assurer de la disponibilité de moyens d'alimentation autonomes en énergie pour garantir la sécurité des personnes hébergées pendant 48 heures ;

- prévoir les mesures permettant d'assurer par eux-mêmes la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie.

Le représentant légal de l'établissement était tenu d'annexer au registre de sécurité un document décrivant les mesures ainsi prévues.

Le nouveau décret ne modifie pas le champ d'application de l'obligation définie à l'article R. 313-31 s'agissant des établissements concernés (établissements relevant des 2°, 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du CASF).

En revanche, donnant une nouvelle rédaction à l'article R. 313-32, le décret du 26 mai 2009 :

- renforce l'obligation de continuité à l'égard de ceux de ces établissements qui hébergent à titre permanent des personnes présentant des pathologies nécessitant l'usage de dispositifs médicaux fonctionnant à l'électricité et indispensables à leur sécurité. Pour eux, l'obligation est désormais sans limitation de durée. Les mesures nécessaires devront avoir été prises au plus tard le 14 septembre 2012 ;

- assouplit pour les autres établissements les modalités de satisfaction de leurs obligations : les mesures à prévoir doivent être proportionnées aux besoins et tenir compte de l'ensemble des caractéristiques desdits établissements et de leur environnement. Par ailleurs, l'exigence d'autonomie totale est assouplie : en effet il n'y a plus d'exigence d'autarcie, les mesures prévues peuvent consister dans la mise en oeuvre de moyens mutualisés ou partagés avec d'autres établissements du secteur sanitaire, social, ou médico-social, ou avec d'autres établissements accueillant du public. Ces mutualisations ou partages doivent alors faire l'objet d'un conventionnement à actualiser en fonction de l'évolution des besoins.

Enfin, la responsabilité du représentant légal de l'établissement est confirmée et précisée : elle consiste non seulement dans le fait de compléter le registre de sécurité mais aussi (c'était jusque là implicite) dans celui de concevoir et d'actualiser le document qui décrit l'ensemble des mesures prévues.

L'édiction de ces nouvelles obligations devrait conduire les organismes gestionnaires des établissements entrant dans les catégories concernées (IME, IMPro, établissements pour personnes âgées, FAM, MAS) à prendre plusieurs dispositions :

- actualiser, pour chaque établissement concerné, le document décrivant le plan de continuité à annexer au registe de sécurité, en distinguant bien la présence ou l'absence de dispositifs médicaux fonctionnant à l'énergie électrique ;

- rechercher, en fonction des besoins et des possibilités de l'environnement, des synergies avec d'autres établissements, sanitaires, médico-sociaux ou autres ERP et, si une solution de mutualisation ou de partage est possible, négocier et conclure les conventions correspondantes ;

- prévoir budgétairement les incidences financières de la mise en oeuvre de ces mesures (notamment en termes d'investissements) ;

- profiter de cette évolution pour procéder à une revue de l'organisation des délégations de compétence entre les responsables bénévoles des associations et fondations, les cadres des sièges sociaux, les directeurs d'établissement et leurs collaborateurs afin que le niveau de délégation de l'exercice des attributions du représentant légal de l'établissement corresponde au niveau de l'exercice effectif des tâches de mise en sécurité ;

- prendre contact avec leur assureur pour l'informer des dispositions prises et vérifier le niveau de couverture des risques correspondants.

Par olivier.poinsot le 10/10/08

Dans un arrêt récent devenu définitif en l'absence de pourvoi, la Cour d'appel de TOULOUSE (TOULOUSE, 3ème Chambre, 1ère Section, 26 juin 2007, n° 371) a dit pour droit que les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui accueillent des personnes âgées atteintes de la maladie d'Alzheimer ont, à leur égard, une obligation de vigilance qui, sans constituer une obligation de résultat, engage néanmoins leur responsabilité contractuelle en cas de fugue mortelle.

Les faits, la procédure et la décision

En juillet 2002, un résident d'EHPAD, atteint de la maladie d'Alzheimer et connu pour des antécédents de fugue, s'est échappé de l'établissement et est décédé après dix jours d'errance. Le personnel de la maison de retraite, dès la disparition de cette personne, avait pourtant informé immédiatement la gendarmerie et s'était lancé à sa recherche mais en vain.

Les héritières du résident décédé ont alors recherché l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'organisme gestionnaire. Invoquant l'article L. 311-3 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) aux termes duquel le droit à la sécurité doit être garanti, elles ont fait valoir que l'établissement était assujetti à une obligation de sécurité de résultat. Le Tribunal de grande instance de TOULOUSE a fait droit à leur demande en condamnant l'organisme gestionnaire à leur payer près de 70 000 € de dommages-intérêts.

Sur l'appel formé par l'organisme gestionnaire, la Cour a constaté que le défunt, atteint de la maladie d'Alzheimer, était connu pour son comportement désorienté et confus ainsi que pour plusieurs tentatives de fugue. Elle a relevé également que le pensionnaire ne bénéficiait pas – alors que le règlement intérieur le prévoyait à titre optionnel – d'une surveillance médicale ou paramédicale accrue pouvant donner lieu à une facturation supplémentaire. Estimant que le nécessaire respect de la liberté d'aller et venir du résident ne pouvait s'accommoder d'une restriction de sa liberté de circulation dans la mesure où il était physiquement apte à se déplacer, elle en a déduit que la préservation de sa sécurité, si elle devait se traduire concrètement par une surveillance, ne pouvait toutefois reposer sur une obligation de résultat. Pour autant, dans la mesure où l'organisme gestionnaire n'avait pas pris de précautions suffisantes pour empêcher le résident de fuir, une négligence grave caractérisant une faute contractuelle indemnisable avait été commise, la célérité de l'établissement à prévenir la gendarmerie et à rechercher le fugueur demeurant sans incidence sur l'appréciation de l'imputabilité de cette faute. Sur l'indemnisation, la Cour a minoré l'indemnité fixée par le jugement de première instance et a retenu la somme de 52 000 €.

L'intérêt de l'arrêt

Alors que la jurisprudence afférente aux obligations contractuelles des maisons de retraite – et notamment à l'obligation de sécurité – n'est guère conséquente, cet arrêt mérite sans doute d'être signalé pour les motifs suivants.

Avant tout, il s'agit de l'une des toutes premières illustrations jurisprudentielles de l'application du principe de responsabilité contractuelle aux EHPAD après l'entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002 et, spécialement, l'institution d'un contrat de séjour régissant les relations entre les organismes gestionnaires et les usagers qu'ils prennent en charge. Tout au plus pourrait-on regretter que la Cour n'ait pas fait explicitement référence aux dispositions des articles L. 342-1 à L. 342-3 du CASF qui complètent celles des articles L. 311-4 et D. 311 s'agissant du cas particulier des personnes âgées accueillies en EHPAD.

Par ailleurs cet arrêt reconnaît – dans la lignée d'une jurisprudence aujourd'hui stabilisée – l'existence d'un lien contractuel entre le résident et l'organisme gestionnaire. En effet, indépendamment des dispositions des articles L. 311-4 et D. 311 du CASF dont les imperfections ont pu être soulignées et même en l'absence d'un contrat écrit (1), la conclusion du contrat est établie par l'admission volontaire de l'usager dans l'établissement (2). Dès lors, il n'y a plus place pour une quelconque hésitation sur le fondement de l'action en réparation.

Mais cet arrêt caractérise également la nature de l'obligation de sécurité à la charge de l'établissement ; c'est là, sans doute, que réside son principal apport. En effet, les termes des articles L. 311-3 et L. 311-4 du CASF complétés par ceux de la Charte des droits et libertés de la personne accueillie (3) visent l'obligation pour les professionnels d'assurer à chaque usager le respect de sa sécurité et de son intégrité. Une formulation aussi impérative pourrait laisser penser que l'obligation de sécurité est de résultat. La Cour rejette cette analyse en considérant que les mêmes textes visent également le respect de la liberté d'aller et venir. Or la conciliation de ces deux droits et libertés ne peut se traduire par l'atteinte d'un résultat : "l'obligation de surveillance ne peut du fait de cette liberté d'aller et venir (...) être qualifiée de résultat, ce résultat, la sécurité en l'espèce, ne pouvant qu'être incertain". Dès lors, l'établissement est comptable d'une obligation de vigilance de moyens. Toutefois, le fait que le résident ait réussi à fuguer – alors même qu'il était connu dès avant son admission pour des antécédents de tentatives de fugue – suffit à démontrer que les précautions suffisantes n'avaient pas été prises dans l'établissement ; c'est ce manquement, qualifié de "grave négligence", qui a caractérisé la faute. En fait, il est permis de penser qu'il pourrait s'agir là d'une obligation de résultat déguisée comme il en existe d'autres en jurisprudence, notamment en cas d'atteintes sexuelles (4). A cet égard, il convient de préciser que les dispositions prises par l'organisme gestionnaire pour signaler immédiatement la disparition du résident à la force publique ainsi que pour entreprendre des recherches n'ont eu aucune incidence sur l'appréciation de sa responsabilité ; ce moyen aurait peut-être présenté davantage d'intérêt pour écarter d'éventuelles poursuites de l'organisme gestionnaire et/ou de ses préposés du chef de non assistance à personne en danger, poursuites dont on ignore d'ailleurs si elles ont été engagées en l'espèce.

Il est également intéressant de constater que la Cour a pris en considération l'état du pensionnaire d'une manière un peu surprenante : pour elle, le facteur causal serait celui de la tendance avérée à la fugue, l'affection par la maladie d'Alzheimer n'étant qu'une circonstance supplémentaire qui, induisant l'incapacité de la personne à s'orienter, permettait de présumer une aggravation dramatique des conséquences de la fugue. Au-delà de son aspect casuistique, cette solution illustre bien un particularisme des règles de responsabilité qui se justifie par la nature même des activités : l'étendue et les limites de l'obligation contractuelle des professionnels s'apprécient indépendamment du rôle causal qu'a pu jouer le comportement de l'usager dans la réalisation du dommage, tranchant ainsi avec la règle classique selon laquelle la faute de la victime est de nature à exonérer – totalement ou partiellement – le cocontractant de sa responsabilité (5). En revanche, la prise en compte des antécédents constitue une donnée essentielle (6) en ce sens que l'engagement de la responsabilité dépendra de l'état de santé de la personne et de la connaissance de cet état par l'établissement. Mais, quant au résultat atteint par le prisme d'une analyse des antécédents, le point de vue de la Cour d'appel de TOULOUSE s'oppose à celui qui, dans une espèce similaire, avait été exprimé par la Cour d'appel de VERSAILLES dans un arrêt du 17 décembre 1999 (7) : cette Cour avait en effet estimé que l'effectivité des mesures de sécurité prises au titre de l'organisation et du fonctionnement de l'établissement (clôture grillagée, portes constamment fermées à clé, rondes nocturnes toutes les deux heures) suffisait à démontrer que celui-ci s'était acquitté de ses obligations et que la fugue d'un résident atteint de la maladie d'Alzheimer ne lui était pas imputable à faute. Là où cette divergence pourrait paraître paradoxale au lecteur, c'est que la Cour de VERSAILLES avait – tout comme celle de TOULOUSE – considéré que l'état des résidents ne justifiait pas une mesure d'enfermement.

Sur l'évaluation de l'indemnisation enfin, l'arrêt a reconnu le droit pour les héritières d'obtenir réparation de deux postes de préjudice. Le premier consistait dans le préjudice moral qu'elles ont subi du fait de l'existence de leur lien de famille avec le défunt. Le second résultait de la transmission à leur profit du patrimoine du de cujus par le jeu des règles successorales et consistait dans le préjudice corporel et moral subi personnellement par lui. En effet, la Cour a retenu que l'intéressé avait, pendant le temps de son errance, souffert non seulement physiquement – d'un défaut de nourriture et de soins – mais aussi psychologiquement – de sa situation d'abandon.

D'un point de vue concret, cette solution jurisprudentielle est susceptible de remettre en question les pratiques des EHPAD sur les moyens et méthodes à mettre en œuvre pour assurer la sécurité des personnes physiquement valides qui sont atteintes de la maladie d'Alzheimer. Comment concilier l'exercice de la liberté d'aller et venir avec la nécessité d'empêcher les fugues ? L'option retenue par le juge semble être celle de la surveillance, l'enfermement devant être proscrit. Quels modes de surveillance adopter alors ? Et comment articuler les interventions humaines et les éventuels procédés techniques ? Dans l'immédiat, il appartient sans doute aux professionnels d'imaginer des solutions dont les développements futurs de la jurisprudence diront – avec plus de certitude que l'on ne saurait en avoir aujourd'hui – si elles étaient pertinentes.

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(1) Etant ici rappelé que l'absence de conclusion d'un contrat entre l'EHPAD et la personne âgée constitue une contravention de 5ème classe prévue et réprimée par l'article R. 342-1 du CASF.

(2) Cass., Civ. 2, 12 mai 2005, FGTI c/ Assoc. Clair-Soleil & MAIF, Bull. Civ. 2005, II, 121 ; JCP A 2006, n° 1201, note O. POINSOT.

(3) Annexée à un arrêté du 8 septembre 2003.

(4) Cass., Civ. 2, 12 mai 2005 précité.

(5) P. CALLOCH, La responsabilité des établissements sanitaires et sociaux, coll. Dominantes, Ed. Législatives 2006, p. 132 et s. L'opinion de cet auteur selon laquelle l'obligation de sécurité s'apparente davantage à une obligation de résultat dans les cliniques psychiatriques et les instituts médico-éducatifs que dans les cliniques généralistes ou les maisons de retraite (op. cit., p. 133) pourrait, au vu de l'arrêt commenté, souffrir désormais quelque tempérament. En effet, il paraît fondé d'attendre des EHPAD qui accueillent des personnes âgées atteintes de la maladie d'Alzheimer qu'ils assurent, par analogie avec la formule utilisée pour les patients des établissements psychiatriques, leur propre sécurité contre eux-mêmes. Cf., pour saisir la pertinence de cette analogie, le principal attendu de l'arrêt Cass., Civ. 1, 11 juillet 1961, Clinique Rech : l'obligation de surveillance doit "se traduire par des mesures appropriées à l'état nerveux du malade et à ses réactions antérieures connues en vue d'assurer, contre le malade lui-même, sa propre sécurité". Dès lors se pose la question de la proportionnalité des mesures prises pour assurer la surveillance et limiter les risques de fugue ; c'est peut-être sur ce point que la position rigoureuse adoptée par la Cour d'appel de TOULOUSE pourrait être critiquée, d'autant que jusqu'à ce jour l'âge a été considéré comme un motif de surveillance renforcée : CA PARIS, 23 mai 1997, Gaz. Pal. 1998, Somm. p. 23, note URAY. Pour une analyse convergente de cette évolution : J.-M. LHUILLIER, La responsabilité civile, administrative et pénale dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, 4ème éd., Ed. ENSP, n° 416 et 417.

(6) S'agissant des EHPAD, cette prise en compte des antécédents est constante en jurisprudence, y compris d'ailleurs devant le juge administratif, voir par exemple : CE, 12 juin 2006, Maison de retraite communale de Rhinau, n° 228841 : "Considérant (...) qu'aucune mesure particulière n'avait été prise à l'égard de M. B, alors pourtant que ses troubles de comportement avaient été signalés auparavant tant par son médecin traitant que par le personnel de l'établissement".

(7) Cité au Dictionnaire permanent d'action sociale, article "Responsabilité des établissements", n° 185 : « Le gestionnaire d'une maison de retraite est tenu envers des pensionnaires d'une obligation de sécurité, obligation de moyens qui doit s'apprécier en fonction des prestations fournies et de l'état des personnes accueillies. Spécialement, aucune faute ne peut être retenue à l'encontre d'une maison de retraite psycho-gériatrique, spécialisée dans l'accueil de personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer, à l'occasion de la fugue d'un pensionnaire qui s'est fait renverser par une voiture à l'extérieur de l'établissement, dès lors que la prise en charge de ces personnes souffrant de troubles intellectuels nécessite certaines précautions mais ne justifie pas un enfermement comme dans un hôpital psychiatrique. Les dispositions prises par l'établissement - clôture grillagée, portes constamment fermées à clé, ronde nocturne toutes les deux heures - étaient adaptées à la situation des pensionnaires, dès lors que si la victime avait déjà fugué et que son état mental nécessitait une surveillance, celle-ci ne devait pas aller jusqu'à un enfermement de nuit dans sa chambre, mesure particulièrement contraignante et disproportionnée par rapport aux risques encourus ».