Par olivier.poinsot le 31/03/15

Alors que la CJUE vient de rendre un arrêt dont les incidences pourraient aller jusqu'à à la remise en cause pure et simple du secteur du travail protégé en France, il est intéressant de remettre la question de l'emploi des personnes en situation de handicap en perspective, en rappelant quelques données comparatives à l'échelle européenne et internationale.

 

La critique systématique - sinon systémique - du travail protégé pourrait bien procéder d'une intention idéologique tant elle semble reposer parfois sur des assertions dont le caractère avéré est pour le moins discutable.

1°) Sur la question des revenus

La contestation du dispositif du travail protégé français tient notamment à ce que les travailleurs handicapés d'établissement et services par le travail (ESAT) souffriraient d'une grande disparité de rémunération au regard de la situation des travailleurs du milieu ouvert.

Cette affirmation est contredite par une étude conduite par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) : "Transformer le handicap en capacité : promouvoir le travail et la sécurité des revenus des personnes handicapées" publiée en 2003 (n° ISBN : 92-64-29887-8). En effet, ce rapport fait apparaître (p. 31) que "La comparaison des situations des personnes handicapées et des personnes valides qui perçoivent un revenu du travail débouche sur une conclusion importante : il y a très peu de différence de revenus entre les personnes handicapées qui travaillent et leurs homologues valides ; dans la plupart des pays, le revenu du travail des personnes handicapées n'est inférieur que de 5 à 15 % à celui des personnes valides, et en Suisse et en Autriche, il n'y a pratiquement pas de différence de revenu du travail entre les deux catégories (graphique 3.4). Dans trois pays seulement (Suède, Etas-Unis et Portugal) ce revenu est inférieur d'environ 30 % chez les personnes handicapées. En suède, cet écart est essentiellement dû au fait que beaucoup de personnes handicapées travaillent à temps partiel".

Le graphique cité fait apparaître les constats suivants, s'agissant du niveau de revenu des personnes handicapées qui travaillent par rapport à celui des personnes valides d'âge comparable (les pays sont cités dans l'ordre décroissant de leur résultat) :

- ce niveau de revenu est supérieur à 90 % en Suisse, en Autriche, en Italie, en Australie, en Alemagne et en Pologne ;

- il se situe entre 80 et 90 % en Belgique, en Norvège, au Danemark, aux Pays-Bas, en Espagne, au Royaume-Uni et en France ;

- il est inférieur à 80 % aux Etats-Unis et en Suède ;

- et il est inférieur à 70 % au Portugal.

En termes d'interprétation, ces données font apparaître que la référence scandinave n'est qu'un mythe au-dessus duquel se situe par exemple l'Italie, pourtant connue pour ses coopératives sociales dont le régime d'activité resemble à bien des égards à celui des ESAT. Il faut préciser que les travailleurs handicapés d'ESAT sont bien considérés, dans cette étude, comme des personnes handicapées qui travaillent (p. 20, point 2.3 consacré au cadre conceptuel de l'étude).

La comparaison opérée par l'OCDE entre la France et les autres pays industrialisés montre donc que la problématique du niveau de revenu des travailleurs handicapés d'ESAT est sans lien avec l'existence d'un secteur du travail protégé comme celui qui existe en France. Sans doute des solutions seraient-elles plutôt à rechercher du côté d'une réforme de la rémunération garantie (dont les effets pervers en France ont été démontrés, voir sur ce blog notre post du 26 mars 2015).

2°) Sur le caractère exceptionnel et dérogatoire du recours à des emplois subventionnés

Les contempteurs du travail protégé français entendent dénoncer une exception culturelle française jugée anachronique en ce qu'elle organiserait une forme d'emploi subventionné tout à fait minoritaire par rapport aux autres pays occidentaux.

Or l'étude précitée de l'OCDE démontre exactement le contraire : "Un pays sur deux environ a mis en place un programme d'emplois subventionnés, et très peu de pays ont des emplois réservés" (p. 21, dernier paragraphe). D'ailleurs, le secteur protégé est classé comme l'une des variétés des stratégies d'intégration/activation, par opposition aux stratégies d'indemnisation/de revenus de remplacement (p. 20, tableau 2.2).

C'est une preuve que le modèle français des ESAT n'a rien d'exceptionnel ni de dérogatoire aux pratiques dominantes.

Cette preuve est renforcée à l'examen des données contenues à la page 45 du rapport de l'OCDE et surtout à son tableau annexe A2.3 (p. 203). Sont ainsi identifiés comme disposant à la fois de systèmes d'emploi subventionné et de dispositifs d'emploi protégé les pays suivants :

- dans l'Union européenne : l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, l'Espagne et le Royaume-Uni ;

- dans les autres pays industrialisés : l'Australie, le Canada, les Etats-Unis, la Suisse et la Suède.

3°) Sur la faible incitation au travail du système français

Pour ce qui est de la performance des dispositifs nationaux en matière d'incitations au travail des personnes handicapés, l'étude de l'OCDE classe la France dans la moyenne (3/5) tout comme l'Autriche, l'Allemagne, la Corée, le Mexique et la Pologne. Le score moyen des pays de l'OCDE s'établit à 2,5/5.

Obtiennent en revanche un zéro pointé la Belgique, la Norvège, la Suède et la Turquie (tableau A2.3, p. 203). 

4°) Sur la prétendue "tendance lourde" à la diminution du secteur du travail protégé en Europe

Affirmer que le secteur du travail protégé suivraitt une "tendance lourde" à diminuer en Europe et dans les autres pays industrialisés est contradictoire avec les constats des chercheurs sur ce sujet. Ainsi une étude scientifique remise au Bureau international du travail (BIT) en 1998 (L. Visier, Les relations et les conditions de travail en milieu protégé, Revue internationale du travail, vol. 137, n° 3, p. 373-393) :

" Le secteur du travail protégé montre globalement une croissance importante, bien qu’inégale selon les pays. Dans une situation de forte tension sur le marché du travail, les travailleurs handicapés, en tant que groupe vulnérable, sont confrontés à des difficultés importantes pour trouver un travail en milieu «ordinaire» et les structures d’emploi protégé offrent un nombre croissant de places de travail aux personnes handicapées souhaitant travailler.

Même si beaucoup de pays chiffrent encore difficilement l’évolution quantitative de ces structures d’accueil dans la dernière décennie, quelques données font apparaître une croissance sensible : en Espagne, les places en ateliers protégés (centros especiales de empleo) ont plus que doublé depuis 1987 pour atteindre 14 000 aujourd’hui ; en France, les centres d’aide par le travail ont accru leur capacité d’accueil de 20 000 places (+33 pour cent) et les ateliers protégés de 5 000 (+80 pour cent) en dix ans. Aux Etats-Unis d’Amérique, durant les cinq dernières années, le NISH, association d’ateliers pour personnes avec des handicaps sévères, et donc ne représentant qu’une partie du milieu protégé, a vu le nombre de travailleurs accueillis passer de 15 000 à près de 26 000. En Suède, en revanche, l’entreprise Samhall offre sensiblement le même nombre de places pour des travailleurs handicapés depuis dix ans (27 000), mais il est vrai que celui-ci est déjà en pourcentage de la population totale parmi les plus forts d’Europe ; au Québec, le nombre de centres de travail adapté est resté stable entre 1982 et 1996 pour se remettre à croître cette dernière année. En Inde, un fonds pour l’emploi des handicapés vient d’être décidé et devrait avoir des effets sur l’emploi protégé ; au Costa Rica, plus de 60 pour cent des ateliers protégés existant à ce jour datent de la dernière décennie. La croissance du secteur s’accompagne parfois d’une évolution dans ses formes, comme c’est le cas au Royaume-Uni où l’entreprise Remploy, qui a plus de cinquante ans d’existence dans le monde du travail protégé, fonde sa croissance future sur le développement des «interworkers», salariés placés par Remploy dans d’autres entreprises du marché ouvert.

La disparité de la capacité d’accueil du milieu protégé par rapport à la population globale est particulièrement forte. A l’intérieur même de l’Europe, ce taux varie de 1 à 12 pour mille ainsi qu’en témoigne le tableau 1 " (p. 375)

A cet égard, le tableau 1 cité (p. 376) fait savoir qu'en 1995, les pays membres du Conseil de l'Europe sont classés ainsi, dans l'ordre décroissant de la part de leur population active qui bénéficie d'un accueil dans une structure d'emploi protégé : les Pays-Bas (12,2 pour mille), la Suède (7,5), l'Irlande (6,3), la Suisse (6), la Norvège (5), la Belgique (4,9), la Finande (4,4), l'Allemagne (3,7), la France (3,0), le Royaume-Uni (2,9), le Danemark (2,7), l'Union européenne (2,3), le Luxembourg (0,6), l'Espagne (0,4), l'Autriche (0,3), l'Italie (0,2) et le Portugal (0,1).

5°) Sur le caractère atypique du dispositif français

L'étude de monsieur Visier (p. 387-389) démontre que la situation française du travail protégé se situe de manière équilibrée entre les deux extrema que constituent le modèle thérapeutique et le modèle salarial. Mais la France n'est pas seule dans ce cas : sont aussi concernées la Norvège, l'Australie et l'Espagne, ces pays étant communs par leur système dual ou mixte comprenant des activités de type entreprise adaptée et d'autres de type ESAT (quelles que soient les dénominations nationales utilisées).

6°) Sur la prépondérance du système salarial en Europe

L'étude remise au BIT indique, à propos du statut du travailleur handicapé (p. 380-381) :

Trois types de situations se présentent quant au statut des travailleurs handicapés en milieu protégé : 

  • –  Dans le premier cas de figure, la totalité des travailleurs du secteur sont considérés comme clients ou comme stagiaires, c’est-à-dire sans réelle relation d’emploi avec leur employeur. L’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Argentine, le Costa Rica, la Grèce ou l’Irlande sont dans ce cas. Le travailleur handicapé n’est pas considéré comme salarié même s’il peut recevoir un pécule du fait de son travail.

  • –  Dans le deuxième cas, regroupant la plupart des pays européens ainsi que l’Australie, cohabitent plusieurs types de statut qui varient selon le type de structure de travail protégé, le niveau de handicap ou encore l’adhésion de l’employeur à un accord de type industriel. Certains travailleurs du milieu protégé sont alors considérés comme élèves, stagiaires ou clients alors que d’autres ont le statut de salariés avec les droits afférents à celui-ci.

  • –  Dans le dernier cas, les travailleurs du secteur protégé sont systématiquement considérés comme salariés. La Belgique, le Royaume-Uni et la Suède, sont, dans notre échantillon, les représentants les plus significatifs de cette situation. Ces salariés signent alors un contrat qui présente des caractéris- tiques identiques à celles que l’on rencontre en dehors du travail protégé.

    Dans quelques pays (en particulier lorsque les travailleurs handicapés n’ont pas le statut de salarié), la question de la syndicalisation en milieu protégé n’est pas même envisagée. Lorsque deux types de structures coexistent comme c’est le cas en France, les salariés des ateliers protégés peuvent éventuellement être syndiqués alors qu’aucun droit n’est reconnu sur ce plan aux usagers des cen- tres d’aide par le travail. Dans la grande majorité des pays étudiés, la syndicalisation est déclarée possible sans que pourtant elle ne se traduise en réalité tangible. Il y a donc un écart entre un droit théorique d’organisation syndicale et un taux d’adhésion souvent extrêmement faible qui peut s’expliquer par un certain désintérêt des centrales syndicales générales envers le secteur protégé d’une part et la difficile cohabitation avec des associations de handicapés d’autre part. Dans quelques cas enfin, où le statut de salarié est largement reconnu aux travailleurs handicapés du milieu protégé, le syndica- lisme peut être considéré comme un acteur essentiel du milieu protégé avec des taux qui vont de 30 à 40 pour cent en Wallonie (où 62 pour cent des entreprises de travail adapté ont un délégué syndical) à presque 100 pour cent en Suède.

Dans presque la moitié des pays sur lesquels a porté notre enquête, le travail protégé ne s’exerce en référence à aucune convention collective. En revanche, l’entreprise Remploy fait l’objet de sa propre convention collective nationale en Grande-Bretagne et, en Belgique, la quasi-totalité des conventions collectives reconnues par le Conseil national du travail sont aujourd’hui applicables au secteur des ateliers protégés.

De même, en matière de représentation élue et de participation des travailleurs handicapés aux décisions dans les structures de travail protégé, on discerne un large éventail de situations qui va du cas «ordinaire», c’est-à-dire similaire à celui du travail non protégé (Belgique, Grande-Bretagne avec l’élection des Shop Stewards, Norvège, Suède), à l’absence totale de représentation et de participation à la prise de décision (Costa Rica, Luxembourg, Suisse). La plupart des pays se rangent toutefois dans des situations intermédiaires et des grandes variations à l’intérieur même de chaque structure nationale sont relevées par les répondants au questionnaire. "

Il n'existe donc aucun modèle dominant en Europe.

7°) Sur la faible capacité française à réinsérer les travailleurs handicapés dans le milieu ouvert

A propos du taux de "rebond" du secteur protégé vers le milieu ouvert, voici ce qu'indique l'étude remise au BIT par monsieur Visier (p. 379-380) :

L’ancienneté moyenne en structure de travail protégé est un élément rare- ment connu des répondants à notre questionnaire. Seuls, l’Ecosse (20-25 ans), le Costa Rica (12 ans) et la Suède (8,2 ans pour les femmes et 8,4 ans pour les hommes) donnent une réponse chiffrée, alors qu’il est précisé pour la Grèce et l’Irlande que les travailleurs handicapés restent en général toute leur vie profes- sionnelle en structure de travail protégé.

Les taux de sortie vers le milieu «ordinaire» sont à peine mieux connus. En Norvège, la moitié des postes d’emploi protégé en entreprises du marché du travail doivent être utilisés pour un emploi à court terme (moins de 2 ans et demi). Une étude de 1993 montrait un passage de cette structure vers l’emploi «ordinaire» dans 11 pour cent des cas (précisons quand même que ce type de structure représente 43 pour cent de l’emploi protégé en Norvège et regroupe les personnes présentant les handicaps les moins sévères) ; l’Afrique du Sud mentionne un taux de sortie de 4 pour cent alors que la Suède estime qu’il n’est pas inférieur à 3 pour cent (l’estimation étant de 3 à 6 pour cent), la Grèce et le Costa Rica l’évaluent à 3 pour cent, la Suisse et l’Ecosse avancent moins de 2 pour cent, la Belgique, la France, l’Espagne, l’Irlande donnent des taux de sortie vers le marché «ordinaire» inférieurs à un pour cent. Mentionnons encore l’existence de passages d’un type de structure à un autre à l’intérieur même du travail protégé (dans les pays à plusieurs types de structures) comme c’est par exemple le cas en Espagne des centros ocupacionales vers les centros especiales de empleo, ce type de passage constituant parfois une perspective significative pour les personnes concernées.

Ces faibles niveaux de sortie expliquent en partie la demande forte de places en milieu protégé, la croissance du secteur mais également les inquiétudes qui pèsent sur l’évolution de la population qui travaille dans celui-ci. La question récurrente à la conception du secteur demeure à ce propos : le travail protégé est-il un lieu d’activité professionnelle durable ou bien faut-il l’envisager plutôt comme une étape intermédiaire en vue d’un passage ou d’un retour vers le milieu «ordinaire»?"

En conclusion, il paraît opportun de rappeler que si l'engagement d'un débat sur la consistance des politiques publiques nationales et euroépenne en matière d'accès au travail des personnes en situation de handicap est tout à fait légitime et même souhaitable, toutefois il faut se consacrer à un effort d'objectivation qui suppose l'oubli de certaines "légendes urbaines" sur les pratiques de nos voisins européens. Mais aussi faudrait-il parvenir à entendre que l'un des enjeux majeurs d'une réforme du travail protégé serait potentiellement d'organiser des transferts de charges de l'Etat vers la sécurité sociale, tant les rapports cités ci-dessus mettent en lumière les difficultés à trouver un équilibre entre le financement d'emplois subventionnés et les part prises, en cas de "salarisation", par l'assurance chômage et l'assurance invalidité ... Sans oublier le risque humain, évoqué oralement à l'audience de la CJUE par l'avocat général dans la récente affaire Fenoll, de renvoyer purement et simplement les personnes handicapées "devant leur télé".

Par olivier.poinsot le 17/10/11

L'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) a mis en ligne les résultats de l'enquête sur la bientraitance qu'elle a réalisée en 2010 auprès des établissements pour personnes âgées (établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ou EHPAD, foyers logement).

L'Agence a recueilli les réponses exploitables de 4 836 établissements sur les 6 931 structures recensées au répertoire FINESS au 15 novembre 2010. Ces établissements avaient signé une convention pluriannuelle tripartite (CPT). En moyenne, ils étaient d'une capacité de 86 places ; l'âge de leurs résidants était de 85,2 ans ; 45 % de ces résidants avaient été diagnostiqués comme atteints de la maladie d'Alzheimer ou d'autres maladies apparentées. Leur taux d'occupation moyen était de 96 %. Le groupe iso-ressources moyen pondéré (GMP) était de 686 points et la Pathos moyen pondéré (PMP) de 177 points. Le taux d'encadrement global s'élevait à 0,58.

L'enquête apporte des informations intéressantes sur les pratiques en matière d'admission, de projet personnalisé, de liberté de circulation des résidants dans et à l'extérieur des établissements, de participation collective, de gestion des ressources humaines, d'ouverture vers l'extérieur et d'organisation du travail.

On prendra connaissance avec intérêt des résultats des questions posées aux Présidents des Conseils de la vie sociale (CVS) interrogés sur le point de savoir si les établissements favorisent une bonne image de soi, l'expression de la volonté des résidants, le respect des personnes, le maintien de l'autonomie ou encore une bonne qualité de vie (p. 41 de l'enquête).

La synthèse de l'étude (p. 43) reprend quelques 15 thèmes traités pour en donner les résultats. Ces thèmes se regroupent en quatre rubriques : évaluation initiale de la situation de la personne se préparant à être admise, élaboration et évaluation du projet personnalisé, mise en place de procédures de gestion et CVS.

De ce point de vue, l'étude "bientraitance" 2010 de l'ANESM constitue, au moins en partie, une revue de la mise en oeuvre des recommandations de bonnes pratiques par les établissements du secteur personnes âgées ; il en ressort que l'appropriation de ces recommandations est réelle, même si naturellement des progrès peuvent encore être réalisés.

Par olivier.poinsot le 11/07/11

L'Institut de formation et de recherche sur les organisations sanitaires et sociales et leurs réseaux (IFROSS), institut de la Faculté de droit de LYON dirigé par Jean-Pierre CLAVERANNE, a mis en ligne une étude réalisée en février 2011 avec l'Observatoire national et Unifaf Rhône-Alpes sur le thème : " Favoriser l'accompagnement et la formation en ESAT".

Ce rapport dense (131 pages) offre un point de vue approfondi de la situation des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) en région Rhône-Alpes, à partir notamment de données collectées sur un échantillon de 19 établissements. Après une introduction méthodologique, l'étude consacre des développements au contexte général du secteur des ESAT à une analyse comparative et thématique des établissements de l'échantillon et à une approche critique de leur politique de formation des salariés comme des travailleurs handicapés. Enfin, les diverses données ainsi collectées et exploitées sont présentées sous la forme d'une synthèse des "idéaux-type" d'ESAT.

 

Par olivier.poinsot le 06/06/11

La DREES a mis en ligne les résultats de l'édition 2006 de l'enquête réalisée auprès des structures pour enfants et adolescents handicapés (enquête ES).

Ce document synthétise les résultats de trois études complémentaires, la première portant sur les variations du taux d'équipement d'un département et d'une région à l'autre, la deuxième s'intéressant au profil type du personnel en établissement ou en service ambulatoire, la troisième se consacrant à la description des activités des centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP) et des centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP).

Par olivier.poinsot le 12/05/11

L'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) a mis en ligne, sur son site Internet, des extraits de son rapport d'activité 2010 qu'elle a rassemblés sous le titre : "L'Anesm, un acteur du dispositif de renouvellement des autorisations".

Procédant à un rappel de la législation applicable, le document souligne les actions entreprises par l'Agence pour prendre en considération les démarches de certification au regard d'un référentiel déjà engagées par certains ESSMS.

Il rappelle le calendrier des évaluations interne et externe qui a été redéfini après l'adoption de la loi HPST, soulignant que le 4 janvier 2017, au terme de la première période de quinze ans, aura vocation à être renouvelée l'autorisation de quelques 24 512 établissements ou services.

Il décrit les modalités sous lesquelles les services à la personne agréés doivent de conformer à leurs obligations en matière d'évaluation.

Il consacre des développements importants au régime de l'habilitation des évaluateurs externes (indépendance, déontologie, méthodologie, compétence) et au processus mis en oeuvre par l'Agence à leur égard (recueil des manquements signalés par les ESSMS, examen des rapports d'activité). 652 organismes étaient habilités au 31 décembre 2010.

Le document offre une vision statistique précise du traitement des candidatures à l'habilitation (forme juridique, chiffre d'affaires, effectif, secteurs d'intervention, localisation géographique).

Il comprend un premier retour d'expérience sur les évaluations externes réalisées (114) et en cours (110) au 31 décembre 2010, s'intéressant notamment à la composition des équipes d'évaluateurs.

Enfin, rendant compte de la coopération engagée avec les Agences régionales de santé (ARS), il annonce l'expérimentation en 2011 d'un modèle de "synthèse des résultats de l'évaluation externe" qui sera accompagné d'un guide de remplissage : issu des matrices de type SWOT - classique du diagnostic stratégique - cet outil appelé à devenir obligatoire devra faciliter le travail des évaluateurs et permettre une plus grande comparabilité des résultats inter-ESSMS.

Par olivier.poinsot le 27/04/11

Au JO du 7 avril 2011 a été publié un arrêté du 25 mars 2011 modifiant l'arrêté du 8 janvier 1993 relatif au traitement informatisé d'une enquête statistique périodique sur la clientèle des établissements sociaux.

Par cet arrêté, les Agences régionales de santé (ARS) deviennent destinataires des données régionales collectées par la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du Ministère de la santé sur les indicateurs synthétiques de clientèle des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). Il leur donne par ailleurs la possibilité d'accéder à ces mêmes indicateurs exprimés au niveau national.

Par olivier.poinsot le 19/04/11

La Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du Ministère de la santé consacre sa publication "Etudes & résultats" n° 757 d'avril 2011 à l'examen de la situation des retraités et des retraites en 2009.

Mettant l'évolution démographique en regard du versement des droits par régime, cette étude statistique recense quelques 15 millions de personnes retraitées qui on perçu une pension de retraite moyenne, tous régimes confondus, de 1 194 euros par mois en augmentation de 3% par an depuis 2004.

Par olivier.poinsot le 19/01/11

Au BO Santé n° 2010/12 du 15 janvier 2011 (p. 198) a été publiée l'instruction DREES/ESPAS n° 2010-386 du 8 novembre 2010 relative à la réalisation de l'enquête auprès des établissements et services en faveur des personnes handicapées en 2010 (ES 2010- Handicap).

Cette enquête, quadriennale, a pour objectif de dresser un bilan de l'activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) accueillant des personnes handicapées, de décrire les principales caractéristiques de leur personnel ainsi que le profil des personnes qui y sont accueillies. Elle doit apporter des éléments d'analyse sur les caractéristiques et les moyens de ces établissements et services Les informations collectées serviront d'aide à la planification des places dans les structures médico-sociales en décrivant, de manière quantitative, les moyens mis en oeuvre et les besoins couverts.

La circulaire décrit le processus de collecte (à partir de mars 2011) et d'exploitation des données ; en annexe, elle comprend la nomenclature FINESS des ESSMS concernés.

Par olivier.poinsot le 19/01/11

AU BO SAnté n° 2010/12 du 15 janvier 2011 (p. 105) a été publiée l'instruction DREES/BES n° 2010-383 du 3 novembre 2010 relative à la statistique annuelle des établissements de santé (SAE).