Oct
15
LOI GRENELLE II - les nouveaux outils de densification et de limitation de la consommation d'espaces

La loi du 12 juillet 2010 (n°2010-788) portant engagement national pour l'environnement dite Loi GRENELLE II est venue retranscrire les objectifs de la loi du 3 aout 2009 dite Grenelle I.

Cette loi de 257 articles modifie 19 codes, les plus concernés étant les codes de l'environnement et de l'urbanisme.

Si la lutte contre l'étalement urbain était déjà un objectif de la loi SRU à travers le principe du renouvellement urbain et avait permis une nouvelle réflexion sur la question de la densification, la loi Grenelle II reprend à son compte cette problématique en en faisant une contrainte centrale de la politique de l'urbanisme au regard des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de maîtrise de l'énergie et de préservation de la biodiversité.

Nous envisagerons dans la présente note la question de la maîtrise de la consommation d'espaces et de la densification urbaine dans le droit de l'urbanisme, et les apports de la loi Grenelle II à cette question.

HISTOIRE :

L'appréhension de la notion de densification au travers de la réglementation d'urbanisme a fortement évolué au gré de l'histoire, de l'évolution sociologique, économique, politique et des contraintes du développement du territoire :

Après guerre et dans le contexte de la reconstruction, la notion de densité a été un des instruments de la politique de l'urbanisme qui a participé à la modernisation du territoire. Des architectes et urbanistes ont alors pensé le territoire en termes de rationalisation et fait de la densité un moyen d'organisation du bâti en secteur à la fonctionnalité prédéfinie. Cette politique a abouti aux grands ensembles urbains.

A la fin des années 60, l'enrichissement des classes moyennes s'est accompagné d'un rejet de l'urbanisme moderne et d'une forte valorisation de la maison individuelle, conduisant à un développement important des zones périurbaines. Le contrôle de la densité avait alors pour objet de permettre la préservation du cadre de vie et des paysages. Pour résumer, on peut dire que la densification était étroitement limitée par la réglementation et la fiscalité de l'urbanisme.

Mais devant la consommation effrénée d'espaces, notamment en milieux ruraux, les pouvoirs publics ont tenté depuis plusieurs années (et notamment depuis la loi SRU) d'élaborer des outils pour maîtriser le mitage et l'étalement urbain, en posant le principe d'un urbanisme soucieux du développement durable à travers le principe du renouvellement urbain (construire la ville sur la ville).

Et au-delà du paysage, c'est aujourd'hui l'ensemble des problématiques urbaines (transports, habitat, commerces, environnement) qui sont désormais appréhendées par le droit de l'urbanisme et le contrôle de la densification semble l'instrument central permettant la mise en cohérence de ces contraintes.

OUTILS DU CONTROLE DE LA DENSIFICATION PAR LE DROIT DE L'URBANISME :

On peut distinguer plusieurs outils de contrôle de la consommation d'espace et de contrôle de la densification par le droit de l'urbanisme :

D'abord, par les instruments de « planification » urbaine.

En définissant un projet de territoire, communal (PLU) et ou intercommunal (SCOT), la planification permet de mieux maitriser l'étalement urbain et la densification en cohérence avec d'autres politiques publiques.

Pour contraindre les communes à s'inscrire dans cette démarche de planification, le législateur a d'ailleurs posé le principe de constructibilité limitée en l'absence de document local de planification (L.111-1-2) ou de SCOT (L.122-2)

C'est ainsi que le SCOT définit les orientations générales de l'organisation des espaces et les objectifs d'équilibres entre les différentes zones, avec lesquelles les PLU doivent être compatibles.

Le SCOT n'est pas opposable en principe aux demandes d'autorisation d'occupation du sol.

Toutefois, le dernier alinéa de l'article L.122-1 du Code de l'urbanisme, indique les actions ou opérations qui doivent être compatibles avec le SCOT : il s'agit notamment des « opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat », soit selon l'article R.122-5, des ZAD et des périmètres provisoires de ZAD, ZAC, lotissements, remembrement réalisés par des AFU, constructions soumises à autorisation, lorsque ces opérations ou constructions portent sur une SHON de plus de 5000 m² ou la constitution, par des collectivités et établissements publics, de réserves foncières de plus de cinq hectares d'un seul tenant.

Depuis la loi SRU, le PLU doit être, au niveau communal (ou intercommunal dans le cadre des PLUI), l'expression du projet urbain. Il a une fonction (notamment) prévisionnelle par la définition d'une stratégie globale d'aménagement et de développement durable respectueux des principes d'équilibre et de diversité, ainsi que de gestion économe de l'espace, énoncés à l'article L.121-1 du Code de l'urbanisme.

Ensuite, par la réglementation locale d'urbanisme relative à l'utilisation des sols (directement opposable aux autorisations d'urbanisme)

Les auteurs des PLU disposent d'instruments normatifs permettant de maîtriser la densification urbaine :

par la définition même des zones urbaines constructibles ou à urbaniser ;

par l'application de règles relatives au contrôle des droits à construire en cas de divisions parcellaires (L.123-1-1) et aux surfaces minimums de terrains constructibles (L.123-1 12°) ;

par l'application du coefficient d'occupation des sols (la règle la plus emblématique du contrôle de la densification, la plus simple à comprendre mais sans doute la plus imparfaite car indifférente à la forme urbaine).

par le jeu des règles relatives à la forme urbaine qui permettent un contrôle plus fin de la densification : l'emprise, la hauteur, le gabarit et le prospect sont autant de règles qui permettent de densifier le tissu urbain.

Par la législation relative au contrôle des divisions foncières (lotissement)

Par la fiscalité de l'urbanisme : jusqu'à la loi SRU, la densification a été imposée par le biais de la participation pour dépassement du COS et le versement pour dépassement légal de densité.

EVOLUTION DES REGLES PERMETTANT LA DENSIFICATION

Pour imposer ou permettre une plus grande densification, le législateur a agi directement sur ces règles selon deux approches :

Soit directement en faisant évoluer la législation pour supprimer ou adapter les normes des réglements d'urbanisme qui empêchaient la densification.

Ce fut le cas de la Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (loi SRU) qui a modifié certains mécanismes permettant de limiter la consommation d'espaces, au premier chef desquels le COS : suppression de la règle relative au dépassement de COS, en même temps que la participation pour dépassement du plafond légal de densité, limitation du champ d'application territorial du COS aux seules zones urbaines et à urbaniser, ainsi qu'aux zones naturelles à protéger en raison de la qualité de leurs paysage ou de leurs écosystèmes, suppression de la possibilité de différenciation du COS en fonction des modalités de l'occupation des sols....

La loi SRU a également supprimé la possibilité (sauf cas particuliers) d'imposer des surfaces de terrain minimum pour construire et de réduire les droits à construire en cas de division d'un terrain bâti (ces dispositions ont été pour partie remises en vigueur, dans certaines conditions, par la loi du 2 juillet 2003, Urbanisme et Habitat - article L.123-1 12° et L.123-1-1 du Code de l'urbanisme).

On citera également l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et son décret d'application n°2007-18 du 5 janvier 2007 qui ont modifié le régime des lotissements en soumettant à ce régime la première division conduisant à la création d'un terrain à bâtir (article L.442-1 & R.421-23).

Soit indirectement en prévoyant, en fonction d'objectifs particuliers (logement social et « économie d'énergie»), la possibilité de dépasser les normes de densification prévues au règlement ou en ajustant les procédures de modification de ces règlements pour augmenter la densification.

La majoration de COS ou des règles de forme urbaine

Concernant le développement du logement social, c'est la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat qui a la première prévu un dépassement de COS dans la limite de 20 % pour les constructions à destination de logements à usage locatif sociaux) (L.127-1 du Code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi MLLE).

L'article 4 de la loi portant engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 a également prévu la possibilité d'un dépassement de COS de 50% dans certains secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comporte au moins une moitié de logements locatifs sociaux (uniquement dans les communes de plus de 20 000 habitants ou celles de plus de 1 500 habitants appartenant à un EPCI ou une agglomération de plus de 50 000 habitants). Il ne concerne, de plus, que les permis de construire déposés avant le 1er janvier 2010.

Puis la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009 dite « loi Boutin » (n°2009-323) est venu synthétiser les deux dispositions susvisées en prévoyant la possibilité par simple délibération du conseil municipal de délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux peuvent bénéficier d'une majoration (qui ne peut excéder 50 %) du volume constructible tel qu'il résulte du COS ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l'emprise au sol (L.127-1 du Code de l'urbanisme).

La loi Boutin a également prévu un autre mécanisme de densification par la possibilité par simple délibération motivée du conseil municipal d'identifier des secteurs dans lesquels un dépassement (de 20 % maximum) des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise ou de coefficient d'occupation des sols sont possible pour l'agrandissement ou la réalisation de bâtiment d'habitation (L.123-1-1 du Code de l'urbanisme), est possible.

Concernant les économies d'énergie, la loi POPE (Loi Programme des orientations de la politique énergétique) du 13 juillet 2005 a la première prévu la possibilité d'un dépassement de COS, dans la limite de 20%, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable (L.128-1 du Code de l'urbanisme)

L'ajustement des procédures de modification du règlement pour densification

La loi d'accélération des programmes de construction du 17 février 2009 (n°2009-179) a créé une nouvelle procédure de modification simplifiée permettant, entre autres, d'augmenter la densification urbaine (augmentation, dans la limite de 20%, du coefficient d'emprise au sol, du coefficient d'occupation des sols ou de la hauteur maximale des constructions. diminution des obligations de recul des constructions par rapport aux limites de leur terrain d'assiette ou par rapport aux autres constructions situées sur le même terrain, diminution dan la limite de 20 % de la superficie minimale des terrains constructibles) (article R.123-20-1).

La loi Grenelle 2 agit sur l'ensemble de ces leviers.

LA CONSOMMATION D'ESPACES ET LA DENSIFICATION DANS LE CADRE DE LA LOI GRENELLE II :

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite Loi GRENELLE II concrétise les objectifs de la loi du 3 aout 2009 dite Grenelle I.

Ces objectifs étaient, pour l'essentiel, de lutter contre le réchauffement climatique, maintenir la biodiversité, prévenir les risques pour l'environnement et la santé.

La densification urbaine est une notion centrale du volet d'urbanisme de la loi Grenelle II qui fait l'objet d'une approche renouvelée.

Le SCOT devient un document plus précis quant à la maîtrise de la consommation d'espaces et surtout plus prescriptif en posant des règles de densification auxquelles le règlement d'urbanisme doit se conformer.

Le PLU se voit conférer de nouveaux instruments permettant de maîtriser la densification.

Dans ces deux documents, la règle de densité fait l'objet d'une nouvelle approche avec la notion de densité minimale.

LE SCOT :

Les nouveaux objectifs des SCOT :

Pour résumer le SCOT était jusqu'alors un document d'orientation qui fixait les objectifs des politiques publiques concernant l'habitat, les transports, le développement économique et déterminant les grands équilibres à respecter entre les espaces urbains, naturels et agricoles, tandis que le PLU était un document essentiellement réglementaire - qui devait être compatible aux orientations définies par le SCOT - prévoyant la norme d'urbanisme opposable aux autorisations d'urbanisme à l'échelle communale.

Si le SCOT pouvait contenir certaines normes prescriptives concernant la consommation d'espaces (en définissait les conditions d'urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs et conditionnant l'ouverture à l'urbanisation, à la création de transports collectifs, à l'équipement des terrains ou à leur emplacement en secteur urbanisé), il demeurait dans son principe et son esprit un document d'orientations générales dont les collectivités faisaient souvent une application minimale en prévoyant des principes généraux d'aménagement peu contraignant pour les Communes.

C'est cet aspect là qui été profondément modifié par la loi Grenelle II.

Les SCOT doivent désormais être précis et fixer des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et préciser les mesures qui permettront d'atteindre ces objectifs.

Le rapport de présentation doit présenter « une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma » (L.122-1-2).

Le document d'orientation et d'objectif doit « arrêter les objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain » (L.122-1-5).

Ces objectifs chiffrés peuvent « être ventilés par secteurs géographiques » (art. L.122-1-5 du Code de l'urbanisme).

Plus de déclaration d'intentions imprécises et vaines, le législateur a entendu « responsabiliser » les auteurs des SCOT et donner à ces documents une valeur prescriptive s'imposant aux PLU dans un rapport plus contraignant de conformité.

Par ailleurs, les résultats de l'application du schéma, notamment en matière « de maîtrise de la consommation d'espace », devront être analysés tous les six ans (L. 122-14).

Les nouveaux instruments pour atteindre ces objectifs :

Pour atteindre ces objectifs, la loi a donné au SCOT la possibilité d'imposer directement au PLU des règles et objectifs de consommation d'espaces :

Ouverture à l'urbanisation :

Les SCOT pourront déterminer des secteurs dans lesquels les ouvertures à l'urbanisation seront subordonnées à la desserte par les transports collectifs (L.122-1-5 III)

Les SCOT pourront subordonner toute urbanisation d'un secteur nouveau :

à l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservie par les réseaux d'électricité, d'eau ou d'assainissement (L.122-1-5 III & IV)

à la réalisation, préalable d'une étude sur les possibilités de densification des zones déjà urbanisées et sur les incidences du projet sur l'environnement (L.122-1-5 IV)

au respect de performances énergétiques et environnementales renforcées ou obligation pour les constructions de respecter des critères de qualité renforcée en matière d'infrastructures et réseaux de communication électronique (L.122-1-5 V).

Normes relatives à la densité d'occupation :

Le SCOT peut fixer des planchers de densité en dessous desquels les PLU ne pourront pas descendre dans des secteurs définis, selon 3 critères (L.122-1-5 VIII) :

La desserte par les transports publics ;

La présence d'équipements collectifs ;

La nécessité de protection environnementale et agricole.

Dans les secteurs ainsi définis dans lesquels les règles des plans locaux d'urbanisme seraient contraires aux normes minimales de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols fixées par le document d'orientation et d'objectifs, le PLU deviendrait inopposable passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du schéma, de sa révision ou de sa modification.

Passé ce délai, le permis de construire, d'aménager ou de démolir ne peut être refusé et les projets faisant l'objet d'une déclaration préalable ne peuvent faire l'objet d'une opposition sur le fondement d'une règle contraire aux normes minimales fixées par le schéma de cohérence territoriale ou le schéma de secteur.

L'innovation est remarquable puisqu'il est institué, lorsque les règles de planchers de densité n'ont pas été prises en compte dans le PLU dans un délai de 24 mois, un mécanisme d'opposabilité directe du SCOT aux autorisations d'urbanisme. Passé ce délai, une autorisation d'urbanisme ne pourra plus être octroyée ou refusée sur le fondement de dispositions du règlement local relatives à la densité d'occupation contraires aux dispositions du SCOT.

Le SCOT peut par ailleurs, sous réserve d'une justification particulière, définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction (L.122-1-5 IX).

Là encore, on constate une modification profonde de l'approche de la réglementation d'urbanisme pour contrôler la densification. Il ne s'agit plus seulement de poser des règles de densification à ne pas dépasser mais bien d'imposer une densité minimale. Autrement dit, sur les secteurs définis, le constructeur sera obligé de construire au minimum la densité imposée par le SCOT (et retranscrite, normalement, dans le PLU).

Il y a donc une véritable inversion de l'esprit de la norme qui prévalait jusqu'alors. On passe d'une norme contrôlant le dépassement de densité à une norme imposant une certaine densité.

LE PLU :

La loi Grenelle II apporte de nombreuses modifications au régime des PLU concernant la densification et la consommation d'espaces.

Les nouveaux objectifs :

La loi Grenelle modifie les termes de l'article L.121-1 du Code de l'urbanisme fixant les objectifs que doivent poursuivre les documents d'urbanisme (auquel renvoi l'article L.123-1 pour ce qui concerne les PLU).

La nouvelle rédaction place le « respect des objectifs du développement durable » en arrière plan de la planification urbaine.

Et le contrôle de la consommation d'espaces et de la densification est réintégré dans le principe d'équilibre :

« Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :

« 1° L'équilibre entre :

a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur des entrées de ville et le développement rural ;

b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ».

On remarque également que la portée des principes énoncés par l'article L.121-1 est renforcée puisqu'il est énoncé au début de l'article L.123-1 que : « Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 ».

Il ne s'agit donc plus « d'atteindre » ces objectifs, comme dans l'ancienne formulation dudit article, mais de les respecter.

Cette modification n'est pas anodine.

Les nouveaux objectifs de contrôle de la consommation d'espaces sont intégrés dans les documents le composant :

Le document de présentation doit présenter entre autres « une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers » et « justifier des objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques » (L.123-1-2).

Les orientations d'aménagement et de programmation (qui remplacent les orientations d'aménagement et qui deviennent obligatoires) peuvent comporter « un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants » (L.123-1-4).

Le PADD devra comporter la fixation des « objectifs de modération de la consommation de l'espace » (L.123-1-3).

Les nouveaux instruments pour atteindre ces objectifs :

La loi donne au PLU la possibilité d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés par la loi (réduction de la consommation des espaces naturels, densification de l'espace bâti et amélioration des performances énergétiques et environnementales) en lui conférant de nouvelles habilitations, dont la possibilité, comme le SCOT, de prévoir des densités minimales dans certains secteurs.

« Lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent, le règlement peut fixer un nombre maximal d'aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments destinés à un usage autre que l'habitation » (L.123-1-12).

Le réglement peut également « imposer une densité minimale de construction » dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés qu'il délimite » (art. L.123-1-5 13° bis)

"Dans les zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols résultant du plan local d'urbanisme ou du document d'urbanisme en tenant lieu peut être autorisé, par décision du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, dans la limite de 30 % et dans le respect des autres règles établies par le document, pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération".(L.128-1).

Enfin nous évoquerons rapidement la réforme prochaine (qui figurera dans le projet de loi de finances rectificative pour 2010) de la fiscalité de l'urbanisme qui, même si elle ne procède pas directement de la loi Grenelle II, s'inscrit dans sa dynamique puisqu'elle contient un nouveau mécanisme d'imposition relevant du même renversement d'appréhension de la notion de densification que la loi Grenelle II.

En effet, à côté de la simplification des taxes par la création d'une taxe unique, la taxe d'aménagement, il est prévu la création d'un versement pour sous-densité.

Il y a là encore un inversement de la logique du versement pour dépassement du plafond légal de densité.

On constate donc que le législateur s'est engagé, avec la loi Grenelle II, dans une nouvelle logique de contrôle de la densification.

Commentaires

Nom: 
BRUNDO
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Merci de votre éclairage.

Voyant le problème à l'envers des politiques classiques, j'ai le sentiment que le Grenelle et la loi SRU conduisent à une densification effrénée, en particulier dans la région nantaise.

Tant que le SCOT ne fixe pas de plafond de densité minimum, quelles sont les marges de manoeuvre d'un élu qui ne souhaite pas densifier sa commune ?

Même s'il est difficile de maintenir des surfaces minimums de parcelle, un maire peut-il déterminer son COS comme bon lui semble ?

cordialement

alexandre Brundo

abrundo@yahoo.fr

Nom: 
Romain
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Merci pour cet article de bonne qualité.

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