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Par remy.philippot le 16/09/13
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Les articles 13 et 14 du projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises déposé le 5 septembre 2013 visent à permettre d'expérimenter, dans certaines régions, des procédures simplifiées innovantes, avant leur généralisation éventuelle.

Selon l'exposé des motifs, l'objectif poursuivi par ces expérimentations est de faciliter la réalisation de projets sur le territoire national sans diminuer les exigences de la protection de l'environnement.

Dans le cadre des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement, les parties prenantes ont mis en exergue la multiplicité des autorisations qu'un projet d'activité économique devait obtenir et la difficulté pour les porteurs de projets à connaître toutes les législations susceptibles de s'appliquer à leur projet. Ces parties prenantes ont également fait part de l'insécurité juridique née des changements fréquents de la règle de droit. Pour des motifs liés à la complexité d'un projet mais aussi du fait de l'omission ou de la « découverte » tardive d'une législation s'appliquant au projet ou encore par un changement de circonstances du droit, le temps nécessaire pour voir aboutir un projet est jugé trop long.

Est sollicitée une habilitation à prendre par ordonnance les mesures destinées à offrir, dans le cadre d'une expérimentation qui concernerait un nombre limité de régions, un cadre juridique clair et stable aux porteurs de projet, dont la rédaction fera l'objet d'une concertation approfondie avec les parties prenantes participant aux États généraux de la modernisation du droit de l'environnement.

Cette habilitation prévue à l'article 13 concernerait la délivrance aux porteurs de projet d'un document dénommé « certificat de projet » énumérant de manière exhaustive les différentes législations applicables à une demande et qui aurait pour effet de les « cristalliser » à l'instar d'un certificat d'urbanisme.

Ce certificat de projet, qui pourrait revêtir un caractère opposable à l'administration et aux tiers, pourrait contenir :

- la liste des autorisations nécessaires pour réaliser le projet, notamment celles relevant du code de l'environnement, du code forestier ou du code de l'urbanisme ;

- la décision résultant de l'examen au cas par cas mené par l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement (dite « autorité environnementale ») déterminant si une étude d'impact environnemental doit ou non être conduite et, si le porteur de projet le demande, l'avis de cadrage préalable de l'étude d'impact environnemental, lorsque celle-ci est requise ;

- un engagement sur le délai pour instruire les autorisations requises ;

- la date à partir de laquelle et la durée pendant laquelle les dispositions applicables au projet ne changent pas ;

- les servitudes, données et contraintes particulières éventuelles ;

- les avis et consultations nécessaires ;

- un cadrage des éléments qui devront figurer dans le dossier de demande d'autorisation, notamment des éléments constitutifs de l'étude d'impact environnemental et du champ de l'enquête publique.

Dans au moins une des régions retenues pour l'expérimentation, le certificat de projet pourrait en outre :

- valoir certificat d'urbanisme (article L. 410-1 du code de l'urbanisme) pour une opération déterminée ; dans les hypothèses où la compétence pour délivrer le certificat d'urbanisme appartient à une autorité autre que l'État, le certificat de projet valant certificat d'urbanisme ne pourrait être délivré qu'après instruction et avis conforme par cette autorité ;

- comporter la notification de la décision de « cas par cas » délivrée par l'autorité environnementale ;

- mentionner, le cas échéant, les éléments de nature juridique ou technique d'ores et déjà détectés susceptibles de faire obstacle au projet.

Plusieurs régions sont déjà pressenties pour la conduite de cette expérimentation, notamment l'Aquitaine, la Franche-Comté et la Champagne Ardenne.

Dans le cadre des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement, une feuille de route a été définie, visant notamment à la définition d'un « permis environnemental unique », pour mieux articuler les procédures, les autorisations environnementales et les autorisations d'urbanisme, éviter les doublons d'instruction et de consultations, et ainsi simplifier les procédures pour les porteurs de projets sans diminuer les exigence en matière de protection de l'environnement.

L'expérimentation prévue par l'article 14 s'inscrit dans le sens de cette feuille de route en habilitant le Gouvernement à prendre par une ordonnance, dont la rédaction fera l'objet d'une concertation approfondie avec les parties prenantes participant aux États généraux de la modernisation du droit de l'environnement, des mesures permettant d'expérimenter, pour les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation, une procédure unique intégrée conduisant à une décision unique du préfet de département.

Ces expérimentations prendraient des formes différentes selon qu'elles concernent certaines installations de production d'énergie renouvelable (éoliennes, installations de méthanisation) ou les autres installations classées :

1° - Pour les parcs éoliens, des mesures de simplification ont été mises en place par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes qui a notamment conduit à la suppression des « zones de développement de l'éolien » (ZDE). Il reste néanmoins que les parcs éoliens, de même que les installations de méthanisation restent soumis à plusieurs procédures d'autorisations : l'autorisation d'exploiter au titre de la législation des installations classées (livre V du code de l'environnement), le permis de construire au titre du code de l'urbanisme, et le cas échéant une autorisation de défrichement au titre du code forestier ainsi qu'une éventuelle dérogation concernant les espèces protégées au titre du code de l'environnement. Toutes ces décisions relèvent du préfet de département : elles sont largement redondantes dans la mesure où chacune d'entre elles vise à garantir le développement durable de cette énergie renouvelable et notamment à assurer la protection de la nature, des paysages, à prévenir les nuisances et à assurer la sécurité.

Même si ces procédures peuvent être menées largement en parallèle et si les préfets assurent déjà une coordination entre leurs services pour assurer la cohérence de la position de l'État, la multiplication de ces procédures conduit à une grande complexité et à des surcoûts administratifs, pour les porteurs de projets, pour les services de l'État eux-mêmes et pour les parties prenantes et le public concerné ; les contentieux éventuels sont également multipliés. Les règles de ces différentes procédures se superposent sans cohérence, notamment en termes de délais d'instruction, de durée de validité des autorisations. L'expérimentation envisagée permettra la mise en place d'une procédure et d'une décision d'autorisation unique qui sera construite autour de la procédure d'autorisation ICPE qui apparaît d'ores et déjà aujourd'hui comme la plus englobante et la plus complète, prévoyant la réalisation d'une étude d'impact, d'une étude de dangers et d'une enquête publique. Cette procédure d'autorisation sera au besoin complétée pour y introduire l'ensemble des éléments permettant de garantir la prise en compte des enjeux des autres procédures (par exemple, la prévention des risques pour la navigation aérienne prise en compte dans le cadre du permis de construire, ou encore la consultation du Comité national de la protection de la nature nécessaire en cas d'atteintes aux espèces protégées).

Il est par ailleurs envisagé d'intégrer dans cette autorisation préfectorale unique, l'autorisation actuellement délivrée par le ministre de l'énergie au titre du code de l'énergie pour les installations les plus importantes.

L'objectif attendu de cette expérimentation prévue au 1° de cet article 14 est de simplifier la procédure, d'éviter les doublons, d'améliorer la lisibilité des procédures pour les parties prenantes, de réduire les contentieux et de réduire les délais.

Plusieurs régions sont déjà pressenties pour la conduite de cette expérimentation, notamment la Basse Normandie, la Champagne Ardenne, le Nord Pas de Calais et la Picardie, qui représentent au total environ un quart des projets éoliens nationaux.

2° et 3° - Pour les autres installations classées soumises à autorisation, le 2° et le 3° de l'article 14 visent à permettre une expérimentation consistant à mettre en place un interlocuteur unique, une procédure unique et une décision unique pour l'ensemble des projets nécessitant une autorisation ICPE. S'ajoutant à l'article 13 relatif au certificat de projet, cet article permet au préfet de département de délivrer une autorisation unique regroupant l'ensemble des décisions relevant de l'État au titre du code de l'environnement et au titre du code forestier (autorisation de défrichement). En outre, les modalités de délivrance des autorisations délivrées au titre d'autres législations, notamment au titre de l'urbanisme, feront l'objet d'une harmonisation avec la nouvelle procédure d'autorisation unique environnementale. Par ailleurs, l'expérimentation prévoira la mise en place d'une structure « projet » entre services de l'État autour d'un interlocuteur unique du porteur de projet, des règles de procédure simplifiées et des délais réduits, améliorations qui ne nécessitent pas de dispositions législatives seront définies par voie réglementaire.

L'objectif attendu de cette expérimentation et de celle conjointe sur le certificat de projet est de simplifier et d'accélérer la réalisation des projets tout en continuant à assurer un contrôle attentif des services de l'État sur la bonne prise en compte des réglementations applicables et la consultation des parties prenantes et du public. Il est ainsi prévu d'encadrer la totalité des procédures dans un délai réglementaire qui pourrait être réduit à dix mois, alors qu'actuellement la moitié des autorisations ICPE nécessitent un délai supérieur à l'année.