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Par remy.philippot le 07/10/13
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Le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme donne compétence aux tribunaux administratifs pour connaître en premier et dernier ressort, pendant une période de cinq ans, à compter du 1er décembre 2013, des contentieux portant sur les autorisations de construire des logements ou sur les permis d'aménager des lotissements, et ce dans les communes marquées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements.

Il permet également au juge de fixer une date limite au-delà de laquelle de nouveaux moyens ne pourront plus être soulevés par le requérant.

À ce stade, plusieurs observations et interrogations pourront être développées.

Une suppression du juge d'appel manifestement disproportionnée

Première observation : la proposition de suppression du double degré de juridiction qui paraît disproportionnée par rapport à son but à atteindre et par rapport au souci premier et légitime de se prémunir contre les recours abusifs. Si la voie du recours en appel était un élément de stratégie des requérants pour retarder en fait la mise en oeuvre de projets, on peut se poser la question de l'opportunité de la suppression pure et simple de la voie d'appel, d'autant plus que le juge de cassation ne juge qu'en droit et sur la dénaturation des faits.

On souligne que sur ce point, le décret va beaucoup plus loin que le rapport Labetoulle rendu le 25 avril 2013 intitulé "construction et Droit au recours : pour un meilleur équilibre". Ce dernier s'était clairement interrogé sur la possibilité de donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour certains projets de construction de logements.

Ainsi, la réflexion n'avait porté que sur la possibilité basée sur l'article 48 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles qui prévoit que certaines matières du contentieux administratif puissent échapper à la compétence de premier ressort des tribunaux administratifs, qui est le droit commun, pour être attribuées à "une autre juridiction administrative", là où auparavant une telle dérogation ne pouvait intervenir qu'au profit du Conseil d'État. Or, force est de constater que le gouvernement a choisi ici la solution inverse.

Par ailleurs, le rapport Labetoulle soulevait qu'en tout état de cause, cette proposition se heurtait à une critique de fond, "tirée de ce que les affaires d'urbanisme font une large place à des questions d'appréciation pour lesquelles le double degré de juridiction, qui n'est certes pas une exigence constitutionnelle en dehors de la matière pénale, constitue une garantie qui profite, quoi qu'elles en pensent, à l'ensemble des parties au litige. Le temps du contentieux a un coût, le présent rapport en porte suffisamment la marque ; il a aussi des vertus de décantation que l'on n'aurait garde de négliger. Donner la compétence de premier ressort aux cours administratives d'appel supposerait que chacun assume pleinement que des projets de très grande envergure ne bénéficient pas de cette garantie, car le contrôle de cassation, auquel il sera vraisemblablement très souvent fait recours, ne peut se substituer, eu égard à l'office très particulier qui est le sien, à un deuxième regard sur l'affaire".

Enfin, le groupe de travail avait retenu deux critères : un critère matériel et un critère géographique qui s'apprécieraient de manière cumulative. Sur le premier point, l'option la plus robuste et la moins susceptible de faire l'objet de tentatives de contournement ou de manipulations résidait assurément dans le nombre de mètres carrés.

Sur le second, le rapport recommandait de n'appliquer ce régime dérogatoire que dans les communes où le besoin en construction de logements est le plus manifeste et de se référer, à cet égard, aux communes visées à l'article 232 du code général des impôts, relatif à la taxe annuelle sur les logements vacants. Cette taxe, apparaît applicable dans les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants "où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements dans le parc locatif social", la liste des communes concernées en pratique étant fixée par décret.

Or, si le gouvernement a retenu le critère géographique, il a clairement passé à la trappe le seuil de 1500 mètres carrés préconisé par le rapport.

Ce faisant, l'article L.811-1-1 du Code de justice administrative tel qu'il est rédigé "Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application" est d'application des plus larges.

De fait, les notions d'implantation partielle de bâtiments ou encore le fait d'intégrer les permis de démolir ne manqueront pas de susciter des interrogations voire des oppositions.

Plus généralement, une telle généralisation de l'interdiction du double degré à l'ensemble des permis de construire d'habitation individuelle ou collective, compte tenu de l'importance des zones et communes intéressées, pose question par rapport au principe général d'accès au prétoire et de droit au recours.

En outre, d'autres dispositions du rapport Labetoulle auraient mérité d'être mise en avant, car plus souples telles que notamment :

- Clarifier les règles de l'intérêt pour agir ;

- Organiser un mécanisme de régularisation en cours d'instance à l'initiative du juge ;

- Permettre le cas échéant au défendeur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire ;

- Recentrer l'action en démolition sur son objet premier.

Une possibilité pour le juge de cristalliser les moyens du recours en première instance

L'introduction d'une procédure de cristallisation des moyens constitue le deuxième apport du décret.

Sur ce point qui parait plus en phase avec la philosophie première d'endiguer les recours abusifs et de permettre une sécurité juridique accélérée pour les constructeurs était d'ailleurs préconisée par le rapport Labetoulle précité.

Cette disposition est lancée pour faire échec à la pratique qui consiste, pour leurs auteurs, à égrener les moyens qu'ils invoquent à l'appui de leurs conclusions d'annulation au fil des mois, plutôt que d'en faire sinon d'emblée, du moins rapidement, la présentation complète. La juridiction est alors dans l'obligation, pour assurer le caractère contradictoire de la procédure, d'inviter les autres parties à produire leurs observations, ce qui est de nature à retarder le règlement de l'affaire dans le respect de la jurisprudence intercopie. Si cette procédure se comprend aisément, il convient de l'entourer de précautions.

En premier lieu, le juge doit apprécier au cas par cas l'opportunité de la mesure et de la date au-delà de laquelle aucun moyen nouveau, sauf bien sûr d'ordre public, ne pourrait plus être soulevé. Par ailleurs, cette fixation se fera-t-elle à l'initiative des défenseurs ou via un calendrier de procédure ? On devra également tenir compte du fait que le requérant ne pourra plus faire état de nouveaux moyens en appel dans ce type de contentieux.

Par ailleurs, elle peut en revanche avoir un effet pervers, en incitant les requérants à invoquer par précaution, à l'approche de la date fixée par le juge, des moyens dépourvus de consistance dans l'immédiat, mais permettant de prendre date issus des règles de procédure résultant des codes de l'urbanisme et de l'environnement.

Enfin, il faudra faire une exception comme l'a relevé le rapport, aux moyens qui seraient devenus recevables après la date limite par l'effet d'un renversement de jurisprudence.