Par remy.philippot le 16/02/11

1. Force est de constater que l'effectivité du recours pour excés de pouvoir à l'encontre d'un refus de permis de construire a toujous été un point saillant pour les bénéficiaires du permis de construire et notamment les professionnels de la construction, dans la mesure où le juge refuse à ces derniers, en cas d'annulation du refus, une injonction à l'administration de délivrer un permis de construire sur la base de l'article L. 911-1 Code de justice administrative.

Ainsi, il est de principe que le juge, surtout en référé, ne prend que des mesures d'injonction à l'administration de prendre une nouvelle décision dans un délai déterminé, le cas échéant sous astreinte,considérant que la décision n'implique pas nécessairement que le maire ddélivre le permis de construire sollicité mais seulement que la commune procède à une nouvelle instruction de la demande (cf. par exemple en référé CE, 29 janvier 2010, n°330480).

2. Cette position de principe du juge s'explique par la prohibition du juge administrateur posée par la loi de 1790 au terme de laquelle le juge ne saurait se substituer au pouvoir d'appréciation de l'administration.

Pour autant, cette limite pose pratiquement un réel problème d'effectivité du recours au juge pour le bénéficiaire de la construction qui ne peut que prétendre, au terme d'une longue procédure, qu'à une indemnisation de l'administration le cas échéant pour faute.

3. Un jugement du Tribunal administratif de Dijon en date du 10 mars 2010, n°0800686 a eu le mérite de réouvrir le débat: le Tribunal administratif dispose que "Considérant que l'annulation de l'arrêté attaqué implique nécessairement que le préfet

de l'Yonne, qui n'a pas soulevé d'autres motifs pouvant légalement fonder sa décision, délivre le permis de construire demandé par la SARL SOPRELTA ; qu'il ya lieu, en conséquence, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte, d'ordonner au préfet de délivrer ce permis de construire, et ce dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement".*

Même si ce jugement a été rendu en première instance, il est intéressant de relever que le juge s'est enfin reconnu le pouvoir d'enjoindre l'administration de délivrer un permis de construire [dans une hypothèse où le préfet n'avait pas soulevé d'autres motifs pouvant légalement fonder sa décision]. On pourrait en conclure a fortiori qu'en cas de refus annulé à plusieurs reprises, le juge pourrait rendre une telle injonction.

4. Une telle évolution pourrait être justifiée par le fait qu'il est incontestable que le juge, saisi de conclusions visant à enjoindre l'administration à prendre une mesure d'exécution déterminée, possède un pouvoir d'instruction de la demande d'injonction très étendu : le Conseil d'Etat, dans la décision Bourezak du 4 juillet 1997, ayant censuré le refus opposé par l'administration sur le terrain qu'elle a choisi, peut s'assurer de la présence ou de l'absence d'éléments nouveaux qui pourraient justifier derechef un nouveau refus, en instruisant de façon inquisitoriale la demande d'injonction.

La doctrine a pu ainsi avancer qu' « il est significatif que l'arrêt fasse apparaître avec minu-tie l'objet de l'instruction à laquelle il a été ainsi procédé et souligne l'obligation dans laquelle se trouve le juge de l'injonction d'y procéder. De telles décisions donnent à penser que, en cas d'annulation d'une décision comme non fondée, le juge peut, au terme d'une instruction complémen-taire le droit de l'intéressé à ce qu'il demandait, et donc de transformer les conclusions aux fins d'injonction en une sorte de recours en déclaration des droits » (Cf. D. Chabanol, Code de justice administrative, 3ème édit., p. 916).

Par ailleurs, force est de constater que le juge administratif a fait un vrai travail inquisitorial d'instruction de l'injonction dans d'autres domaines voisins comme le droit de pré-emption par exemple (cf. CE, 26 fév. 2003, Bour).

6. Toutefois, il semble que cette décision courageuse du Tribunal administratif n'ait pas reçu un écho favorable de la part de l'ensemble de la juridiction comme le prouve par exemple cet arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 30 juillet 2010, n°09BX02234 qui énonce que "Considérant que l'annulation prononcée par le présent arrêt de l'arrêté en date du 8 février 2008 du préfet de l'Indre refusant de faire droit à sa demande tendant à la délivrance d'un permis de construire implique nécessairement d'enjoindre au préfet de l'Indre de statuer sur la demande de permis de construire de la SOCIETE D'EXPLOITATION DU PARC EOLIEN DU PAYS D'ECUEILLE, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt".

Pour autant, il semble de première importance que la situation évolue dans ce secteur particulier où le simple report de plusieurs années d'un projet de construction signifie ipso facto la mort dudit projet, à tout le moins économiquement.

Il conviendrait de s'interroger par suite sérieusement sur les possibilités de modifier l'état actuel du droit.

Pourrait-on à l'occasion d'une question préjudicielle de constitutionnalité (QPC) aller jusqu'à contester la loi de 1790 afin d'en limiter les effets, ou contester le défaut d'accés effectif au juge devant le juge communautaire?. Devrait-on passer par une modification d'ordre legislative ou autre pour modifier la donne? La question reste ouverte mais il semble difficile à moyen terme de voir un infléchissement du Conseil d'Etat sur le sujet......

* Ce jugement, étrangement oublié, à été mis en lumière par notre confrère David Deharbe sur son blog

http://avocats.fr/space/david.deharbe/content/refus-de-pc-eolien-pour-mo...

Par remy.philippot le 12/01/11

Interrogée sur le fait de savoir si l'installation des panneaux photovoltaîques est subordonnée à l'octroi d'un permis de construire ou si elle doit seulement faire l'objet d'une déclaration préalable, selon que l'immeuble se trouve ou non dans le périmètre de protection d'un monument historique, Mme la secrétaire d'État chargée de l'écologie fait un point sur la question à jour de la loi n° 2010-788 « portant engagement national pour l'environnement à l'occasion d'une réponse ministérielle.

Ainsi, le droit de l'urbanisme distingue les immeubles existants des immeubles neufs pour déterminer le régime d'autorisation applicable aux projets d'installation de panneaux photovoltaïques.

-- Pour l'installation de panneaux photovoltaïques sur un immeuble existant, les travaux, qui ont pour effet de modifier l'aspect extérieur de l'immeuble considéré, sont soumis à déclaration préalable. L'autorité compétente pour prendre la décision est alors le maire dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan d'occupation des sols (POS).

-- En cas de construction neuve comportant ou non en toiture des panneaux photovoltaïques, les travaux sont soumis à permis de construire dès lors que la surface hors oeuvre brute (SHOB) créée est supérieure à 20 m² et à déclaration préalable si la SHOB est comprise entre 2 et 20 m². L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation est également le maire dans les communes dotées d'un document d'urbanisme, car la fonction principale de la construction n'est pas la production d'électricité.

Dans le cadre du plan de développement des énergies renouvelables de la France issu du Grenelle de l'environnement, l'article 12 de la loi n° 2010-788 « portant engagement national pour l'environnement » prévoit que, nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne pourra plus s'opposer à l'installation de dispositifs de production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants d'un immeuble, à compter du 13 janvier 2011, dès lors que la liste des dispositifs concernés aura été fixée par voie réglementaire. Les panneaux photovoltaïques sur immeuble, produisant de l'électricité à hauteur des besoins domestiques des occupants, figureront sur cette liste.

Par conséquent, les dispositions de l'article 12 de la loi « portant engagement national pour l'environnement » s'appliqueront, ce qui facilitera le développement des installations photovoltaïques sur immeuble. Ces dispositions ne seront toutefois pas applicables dans les secteurs protégés, notamment dans les périmètres de protection des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques. Elles ne seront pas non plus applicables dans des périmètres délimités, après avis de l'architecte des bâtiments de France (ABF), par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU), motivée par la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines. Le projet de délibération devra alors être mis à la disposition du public en vue de recueillir ses observations pendant une durée d'un mois avant la réunion du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI

Réf: Question N° : 33036 de M. Bertrand Pancher ( Union pour un Mouvement Populaire - Meuse ) Question écrite

Ministère interrogé > Écologie Ministère attributaire > Écologie, développement durable, transports et logement

Rubrique > énergie et carburants Tête d'analyse > énergie solaire Analyse > panneaux photovoltaïques. installation. réglementation

Question publiée au JO le : 21/10/2008 page : 8931

Réponse publiée au JO le : 11/01/2011 page : 207

Date de changement d'attribution : 14/11/2010

Par remy.philippot le 02/01/11

1. Passée inaperçue, une proposition de loi relative à l'encadrement des recours en matière d'urbanisme a été déposée au Sénat le 30 novembre 2010.

Motivée par le fait "que les dispositions du code de l'urbanisme et du code de la justice administrative étant insuffisantes pour prévenir les procédures abusives en matière de contentieux de l'urbanisme qui pèsent sur la collectivité et nuisent à la bonne administration de la justice", cette proposition vise à instaurer une consignation comme élément nécessaire à la recevabilité de la requête pour tout recours contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation des sols , le montant de la consignation étant fixé par le juge administratif en fonction des ressources du requérant, sans pouvoir excéder 5.000 euros, le juge pouvant exonérer le requérant.

Cette obligation de consignation doit être respectée sous peine d'irrecevabilité de la requête, au même titre que l'obligation de notification de la requête prévue par l'article R. 600-1 du Code de justice administrative. Ladite consignation serait entièrement restituée au requérant lorsqu'aucune amende n'aura été prononcée ou partiellement si le montant de l'amende prononcée est inférieur à la somme déposé

On note que la proposition de loi nécessite une modification de l'article R. 741-12 du code de justice administrative afin de porter l'amende que le juge administratif peut infliger à l'auteur d'une requête estimée abusive de 3.000 à 5.000 euros.

2. On comprendra évidemment l'intérêt et la pertinence d'un durcissement du régime des recours abusifs dans le domaine des autorisations de construire dans la mesure où le régime actuel handicape lourdement aussi bien les collectivités publiques dans la gestion de leur espace que les bénéficiaires des autorisations de construire ou des modifications des documents d'urbanisme.

Toutefois, on peut s'interroger sur la solution proposée à plusieurs titres:

(i) En premier lieu, on note que la proposition ne prévoit pas le délai pour consigner au greffe, ce qui la rend peu opérationnelle, pas plus qu'elle précise quelles procédures sont impactées (recours pour excès de pouvoir, référé suspension, référé liberté)...On s'interrogera aussi sur la fonction de séquestre allouée au greffe et sur le fait qu'il n'y a pas de gradation dans le quantum entre un recours contre une déclaration de travaux et un recours contre un plan local d'urbanisme.

(ii) Par ailleurs, dans la mesure ou une grande partie des recours sont fait par des tiers particuliers voisins à l'encontre de permis de construire : une caution allant jusqu'à 5.000 euros à ajouter au coût d'un avocat même si ce dernier n'est pas obligatoire est une somme importante qui limite de facto l'accès au prétoire pour un tel contentieux.

Cette solution parait philosophiquement peu satisfaisante dans la mesure où elle subordonne le recours à des conditions financières alors que le recours contre un permis de construire est ouvert beaucoup plus largement qu'à des propriétaires mais également à des locataires ou à des occupants. On peut s'interroger à la limite sur la compatibilité d'un tel dispositif avec le principe de recours pour excès de pouvoir, par essence objectif et qui doit rester le plus ouvert possible dans l'intérêt de la défense de la légalité

(iii) Enfin, une telle caution fait peser sur tout requérant une présomption de requérant abusif dans la mesure où une somme allant jusqu'à 5000 euros sera séquestrée jusqu'à la survenance du jugement au fond .

3. Pourtant, plusieurs voies alternatives sont envisageables pour gérer au mieux cette problématique tout en respectant au mieux l'équilibre précité: On citera parmi celles ci:

(a) L'activation de l'amende pour recours abusif: L'article R741-12 du Code de justice administrative prévoit actuellement que "Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3000 euros".Ce faisant, il n'est pas possible pour le défenseur de demander l'application une amende pour recours abusif qui est de l'appréciation souveraine de juge.

Cet article pourrait être modifié par référence à l'article 32-1 du Code de Procédure civile en prévoyant (i) que cette amende peut être demandée par le défendeur (ii) que dans, ce cas, il sera obligatoirement statué par le juge (iii) qu'il pourra être alloué également des dommages et intérêts. On pourrait également mettre en balance le fait que l'intérêt public dans le cadre d'un recours contre un document d'urbanisme.

(b) La mise en place d'un filtre contentieux: il pourrait également être mis en place un premier examen par le juge afin de juger dans un délai de trois mois par exemple si le recours est manifestement irrecevable, infondé ou s'il constitue un recours abusif et rendre une ordonnance de tri sur le modèle de l'article R. 222-1 du CJA.

Un tel filtre permettrait aux promoteurs une neutralisation relativement courte du projet dans le cas d'un recours abusif.

En tous les cas, voilà une proposition qui risque de faire parler d'elle....

PROPOSITION DE LOI

relative à l'encadrement des recours en matière de permis de construire,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jacques GAUTIER, Michel HOUEL, Jackie PIERRE, Soibahadine IBRAHIM RAMADANI, Louis-Constant FLEMING, Mme Esther SITTLER, MM. Rémy POINTEREAU, Éric DOLIGÉ, René VESTRI, Mme Bernadette DUPONT, MM. Christian CAMBON, Louis PINTON, Alain CHATILLON, Laurent BÉTEILLE, Jean-Paul ALDUY, Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. François TRUCY, Michel DOUBLET, Daniel LAURENT, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Jean-Pierre FOURCADE, Antoine LEFÈVRE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Jean-Claude CARLE, Francis GRIGNON, Charles REVET, Philippe LEROY, Mme Catherine PROCACCIA, MM. Gérard CÉSAR, Jean-Pierre CANTEGRIT, Mme Gisèle GAUTIER, M. Jean-Pierre VIAL, Mme Colette MÉLOT, M. Michel BÉCOT, Mme Christiane HUMMEL et MM. Benoît HURÉ, Raymond COUDERC, Christian DEMUYNCK, Marc LAMÉNIE, Marcel-Pierre CLÉACH, Pierre MARTIN, Mme Élisabeth LAMURE, MM. Alain VASSELLE et Bernard FOURNIER,

Sénateurs

(Envoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les recours dirigés contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols se sont multipliés ces dernières années.

Si certains recours sont justifiés et ont permis de sauvegarder l'équilibre nécessaire entre protection environnementale et développement d'activité économique, en revanche de nombreux recours sont abusifs et engendrent des conséquences importantes.

D'une part, les recours abusifs pèsent sur la collectivité. En ajournant les chantiers, en désorganisant les projets, ils contribuent à paralyser l'action de la collectivité et in fine nuisent à un développement économique et social nécessaire.

D'autre part, les recours abusifs sont supportés directement ou indirectement par le contribuable car ils entraînent des frais de procédure inutiles et que les bénéficiaires de l'acte ne sont que très rarement indemnisés.

Enfin, les recours abusifs nuisent à la bonne administration de la justice. En encombrant inutilement nos tribunaux, ils mettent à mal le droit d'être jugé dans un délai raisonnable, prévu par l'article 6§1 de la convention européenne des droits de l'homme.

Afin de limiter ces recours, des règles spécifiques ont été introduites.

Le code de l'urbanisme prévoit qu'une association n'est recevable à agir en justice à l'encontre d'une décision relative à l'utilisation ou à l'occupation des sols que si le dépôt des statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Le code de la justice administrative permet au juge d'infliger une amende, dont le montant peut aller jusqu'à 3 000 euros, à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive.

Mais il s'avère que ces dispositions sont insuffisantes pour prévenir les procédures abusives. Notamment du fait que l'amende n'est que très rarement prononcée par le juge à l'encontre de l'auteur d'une requête abusive.

Il est du devoir du législateur de renforcer la procédure afin de responsabiliser les requérants dans la présentation de leurs recours et de lutter contre un acharnement procédural nuisible à l'ensemble de la société.

La présente proposition de loi vise à instaurer une consignation comme élément nécessaire à la recevabilité de la requête. Le montant de la consignation sera fixé par le juge administratif en fonction des ressources du requérant, sans pouvoir excéder 5 000 euros.

Le cas échéant, le juge pourra dispenser le requérant de toute consignation, et la somme déposée lui sera intégralement reversée si la requête n'était pas abusive.

Cette proposition de loi a pour but d'encadrer plus strictement l'exercice de recours en matière de permis de construire afin de lutter contre l'acharnement procédural qui s'exerce depuis de trop nombreuses années en cette matière.

La consignation pouvant s'élever à 5 000 euros, la proposition de loi nécessite une modification de l'article R. 741-12 du code de justice administrative afin de porter l'amende que le juge administratif peut infliger à l'auteur d'une requête estimée abusive de 3 000 à 5 000 euros.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi, Mesdames, Messieurs, qu'il vous est demandé d'adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article unique

Le titre VII du livre VII du code de justice administrative est complété par un chapitre IX ainsi rédigé :

« CHAPITRE IX

« Le contentieux de l'urbanisme

« Art. L. 779-1. - Dans les quinze jours suivant le dépôt de la requête portant sur un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation des sols, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue, statuant en référé, fixe le montant de la consignation que le requérant devra déposer au greffe sous peine d'irrecevabilité de la requête.

« Le montant de la consignation est fixé en fonction des ressources du requérant sans pouvoir excéder le montant maximum de l'amende pour recours abusif prévu à l'article R. 741-12 du présent code. Le juge peut dispenser le requérant de consignation.

« Art. L. 779-2. - La consignation fixée en application de l'article L. 779-1 a pour objet de garantir le paiement de l'amende susceptible d'être prononcée en application de l'article R. 741-12 du présent code.

« En conséquence, la somme consignée sera entièrement restituée au requérant lorsqu'aucune amende n'aura été prononcée ou partiellement si le montant de l'amende prononcée est inférieur à la somme déposée. »

Par remy.philippot le 04/11/10

Le Figaro du 3 novembre 2010 signale que le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2010, qui sera présenté mi-novembre en Conseil des ministres, devrait poser les principes d'une réforme qui serait applicable en 2012 a des fins de simplification des taxes d'urbanisme.

Selon le quotidien, Une nouvelle taxe unique, appelée taxe d'aménagement, viendrait remplacer les huit existantes dues actuellement sur les opérations de construction, de reconstruction, d'agrandissement de bâtiments de toute nature à l'exception de travaux qui ne créent pas de superficie supplémentaire

Par ailleurs, le Figaro indique (i) les communes pourraient faire varier le taux d'imposition dans une fourchette allant de 1% à 5% (ii) les communes pourraient même appliquer un taux différent selon les quartiers. (iii) il serait créé un «versement pour sous-densité afin d'encourager la densification de l'habitat.

Par remy.philippot le 04/11/10

Le juge administratif vient de rappeler qu'un maire ne peut pas accorder un permis de construire si il n'est pas en mesure d'indiquer (i) dans quel délai et (ii) par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public les travaux doivent être exécutés, conformément à l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme.

Dans un arrêt rendu le 16 septembre 2010, la Cour Administrative d'Appel de Bordeaux rappelle qu'aux termes de l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme, "lorsque, compte tenu de la destination de la construction projetée, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte de ladite construction, le permis de construire ne peut être accordé si l'autorité qui le délivre n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés."

En l'espèce, à la date de l'arrêté attaqué, la commune, qui n'était pas dotée d'un plan local d'urbanisme, n'était pas en mesure d'indiquer ces informations. Dès lors, la société M. n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

On note que l'article L. 111-4 du Code de l'Urbanisme reprend les dispositions de l'article L. 421-5 ancien en les étendant au régime de la déclaration préalable. Cet article conservant à l'administration une compétence liée pour refuser les autorisations dans les hypothèses prévues par le texte (CE, 22 mars 1978, Min. d'Equipement c/ Sieur Perrin).

Ainsi, sur le fondement d'un tel article, il a été jugé que devais être refusé le permis "pour une crêperie à l'air libre à caractère saisonnier (CE, 9 janvier 1991, Selier). Par contre, ce refus ne se justifiait pas pour un abri de jardin (CE, 26 sept. 1990, Reggiori).

Enfin, il convient de signaler qu'en la matière, le juge administratif contrôle strictement si le maire est véritablement dans l'incapacité d'indiquer la desserte par les voiries et réseaux divers peut être envisagée (CE, 27 juillet 1984, Mme Reichel).

réf: Cour administrative d'appel de Bordeaux, 16 septembre 2010, n° 09BX01841

Par remy.philippot le 26/07/10

Le sénateur Jean Louis Masson s'est interrogé sur les modalités de délivrance du permis de construire pour des groupes de bâtiments à usage de logement ou d'activités commerciales et artisanales.

Lors de la vente d'une parcelle de terrain à bâtir située dans un lotissement, une promesse de vente signée avec l'acquéreur prévoit une double condition suspensive relative à l'obtention du permis de construire et à l'obtention des financements bancaires nécessaires à l'opération.

Or, l'article R. 442-18 du Code de l'Urbanisme (C. urb.) subordonne en particulier la délivrance du permis de construire à l'exécution des travaux d'aménagement par le lotisseur qui doit engager d'importants investissements tels que l'achat du terrain et des travaux d'aménagement, sans avoir aucune certitude quant à l'aboutissement de l'opération.

M. Masson demande la modification de l'article R. 442-18 C. urb. précité afin de permettre la délivrance des permis de construire dès que le lotisseur a obtenu le permis d'aménager.

Dans sa réponse du 22 avril 2010, le Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat rappelle que la réforme des autorisations d'urbanisme a prévu que les divisions effectuées en vue de l'implantation de groupe de logements ou de bâtiments industriels ou commerciaux ne sont plus soumises à autorisation de lotir.

Les permis de construire peuvent être délivrés dans les lotissements dès que le lotisseur certifie sous sa responsabilité que les réseaux desservant les terrains faisant l'objet de la demande ont été réalisés. Le Code n'exige ainsi plus que l'ensemble des réseaux à réaliser dans les lotissements soient achevés pour que les permis de construire puissent être délivrés.

Enfin, Le Ministre rappelle que le gouvernement n'est pas opposé à une éventuelle simplification supplémentaire sous réserve d'éviter des situations dans lesquelles les maisons individuelles pourraient être édifiées et achevées avant même que les réseaux les desservant aient été réalisés

http://www.senat.fr/questions/base/2009/qSEQ091110811.html