Par remy.philippot le 07/10/13

Le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme donne compétence aux tribunaux administratifs pour connaître en premier et dernier ressort, pendant une période de cinq ans, à compter du 1er décembre 2013, des contentieux portant sur les autorisations de construire des logements ou sur les permis d'aménager des lotissements, et ce dans les communes marquées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements.

Il permet également au juge de fixer une date limite au-delà de laquelle de nouveaux moyens ne pourront plus être soulevés par le requérant.

À ce stade, plusieurs observations et interrogations pourront être développées.

Une suppression du juge d'appel manifestement disproportionnée

Première observation : la proposition de suppression du double degré de juridiction qui paraît disproportionnée par rapport à son but à atteindre et par rapport au souci premier et légitime de se prémunir contre les recours abusifs. Si la voie du recours en appel était un élément de stratégie des requérants pour retarder en fait la mise en oeuvre de projets, on peut se poser la question de l'opportunité de la suppression pure et simple de la voie d'appel, d'autant plus que le juge de cassation ne juge qu'en droit et sur la dénaturation des faits.

On souligne que sur ce point, le décret va beaucoup plus loin que le rapport Labetoulle rendu le 25 avril 2013 intitulé "construction et Droit au recours : pour un meilleur équilibre". Ce dernier s'était clairement interrogé sur la possibilité de donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour certains projets de construction de logements.

Ainsi, la réflexion n'avait porté que sur la possibilité basée sur l'article 48 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles qui prévoit que certaines matières du contentieux administratif puissent échapper à la compétence de premier ressort des tribunaux administratifs, qui est le droit commun, pour être attribuées à "une autre juridiction administrative", là où auparavant une telle dérogation ne pouvait intervenir qu'au profit du Conseil d'État. Or, force est de constater que le gouvernement a choisi ici la solution inverse.

Par ailleurs, le rapport Labetoulle soulevait qu'en tout état de cause, cette proposition se heurtait à une critique de fond, "tirée de ce que les affaires d'urbanisme font une large place à des questions d'appréciation pour lesquelles le double degré de juridiction, qui n'est certes pas une exigence constitutionnelle en dehors de la matière pénale, constitue une garantie qui profite, quoi qu'elles en pensent, à l'ensemble des parties au litige. Le temps du contentieux a un coût, le présent rapport en porte suffisamment la marque ; il a aussi des vertus de décantation que l'on n'aurait garde de négliger. Donner la compétence de premier ressort aux cours administratives d'appel supposerait que chacun assume pleinement que des projets de très grande envergure ne bénéficient pas de cette garantie, car le contrôle de cassation, auquel il sera vraisemblablement très souvent fait recours, ne peut se substituer, eu égard à l'office très particulier qui est le sien, à un deuxième regard sur l'affaire".

Enfin, le groupe de travail avait retenu deux critères : un critère matériel et un critère géographique qui s'apprécieraient de manière cumulative. Sur le premier point, l'option la plus robuste et la moins susceptible de faire l'objet de tentatives de contournement ou de manipulations résidait assurément dans le nombre de mètres carrés.

Sur le second, le rapport recommandait de n'appliquer ce régime dérogatoire que dans les communes où le besoin en construction de logements est le plus manifeste et de se référer, à cet égard, aux communes visées à l'article 232 du code général des impôts, relatif à la taxe annuelle sur les logements vacants. Cette taxe, apparaît applicable dans les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants "où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements dans le parc locatif social", la liste des communes concernées en pratique étant fixée par décret.

Or, si le gouvernement a retenu le critère géographique, il a clairement passé à la trappe le seuil de 1500 mètres carrés préconisé par le rapport.

Ce faisant, l'article L.811-1-1 du Code de justice administrative tel qu'il est rédigé "Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application" est d'application des plus larges.

De fait, les notions d'implantation partielle de bâtiments ou encore le fait d'intégrer les permis de démolir ne manqueront pas de susciter des interrogations voire des oppositions.

Plus généralement, une telle généralisation de l'interdiction du double degré à l'ensemble des permis de construire d'habitation individuelle ou collective, compte tenu de l'importance des zones et communes intéressées, pose question par rapport au principe général d'accès au prétoire et de droit au recours.

En outre, d'autres dispositions du rapport Labetoulle auraient mérité d'être mise en avant, car plus souples telles que notamment :

- Clarifier les règles de l'intérêt pour agir ;

- Organiser un mécanisme de régularisation en cours d'instance à l'initiative du juge ;

- Permettre le cas échéant au défendeur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire ;

- Recentrer l'action en démolition sur son objet premier.

Une possibilité pour le juge de cristalliser les moyens du recours en première instance

L'introduction d'une procédure de cristallisation des moyens constitue le deuxième apport du décret.

Sur ce point qui parait plus en phase avec la philosophie première d'endiguer les recours abusifs et de permettre une sécurité juridique accélérée pour les constructeurs était d'ailleurs préconisée par le rapport Labetoulle précité.

Cette disposition est lancée pour faire échec à la pratique qui consiste, pour leurs auteurs, à égrener les moyens qu'ils invoquent à l'appui de leurs conclusions d'annulation au fil des mois, plutôt que d'en faire sinon d'emblée, du moins rapidement, la présentation complète. La juridiction est alors dans l'obligation, pour assurer le caractère contradictoire de la procédure, d'inviter les autres parties à produire leurs observations, ce qui est de nature à retarder le règlement de l'affaire dans le respect de la jurisprudence intercopie. Si cette procédure se comprend aisément, il convient de l'entourer de précautions.

En premier lieu, le juge doit apprécier au cas par cas l'opportunité de la mesure et de la date au-delà de laquelle aucun moyen nouveau, sauf bien sûr d'ordre public, ne pourrait plus être soulevé. Par ailleurs, cette fixation se fera-t-elle à l'initiative des défenseurs ou via un calendrier de procédure ? On devra également tenir compte du fait que le requérant ne pourra plus faire état de nouveaux moyens en appel dans ce type de contentieux.

Par ailleurs, elle peut en revanche avoir un effet pervers, en incitant les requérants à invoquer par précaution, à l'approche de la date fixée par le juge, des moyens dépourvus de consistance dans l'immédiat, mais permettant de prendre date issus des règles de procédure résultant des codes de l'urbanisme et de l'environnement.

Enfin, il faudra faire une exception comme l'a relevé le rapport, aux moyens qui seraient devenus recevables après la date limite par l'effet d'un renversement de jurisprudence.

Par remy.philippot le 17/07/13

La ministre de l'égalité des territoires et du logement a présenté une ordonnance relative au contentieux de l'urbanisme, prise en application de la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 « habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction ».

Cette ordonnance qui s'inspire notamment des conclusions du rapport de M. Daniel Labetoulle « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre », vise à accélérer les délais et le traitement des contentieux en matière d'urbanisme, ainsi qu'à prévenir les recours dits « abusifs » contre les autorisations d'urbanisme, tout en préservant le droit au recours, de valeur constitutionnelle, dans l'objectif de faciliter la réalisation d'opérations d'aménagement et de construction de logements.

Plusieurs éléments:

(i) l'intérêt à agir des personnes physiques ou morales, autres que les associations, susceptibles de pouvoir déposer un recours contre un permis de construire serait précisé.

(ii)D'autres dispositions seraient avancées de sorte à raccourcir les délais de procédure induits par les contentieux en matière d'urbanisme, telle que la possibilité, pour le juge, de permettre, en prononçant une annulation partielle ou un sursis à statuer, la régularisation des permis attaqués.

Ces mesures devant permettre au titulaire du permis d'apporter les modifications propres à assurer la légalité de l'autorisation d'urbanisme sans reprendre la procédure dans son ensemble.

(iii) Pour prévenir les recours abusifs, l'ordonnance ouvrirait la possibilité, pour le bénéficiaire du permis de construire, de demander au juge administratif de condamner l'auteur du recours à lui allouer des dommages et intérêts en cas de préjudice excessif.

Les associations de protection de l'environnement bénéficieraient, compte tenu de l'objet qu'elles poursuivent, d'un régime de protection particulier fondé sur la présomption que leurs recours obéissent, par principe, à un motif d'intérêt général.

(iv) Il est également prévu l'obligation de déclarer, auprès de l'administration fiscale, les transactions qui aboutissent à un désistement du requérant en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou d'un avantage en nature. Le non-respect de cette obligation expose le requérant à une action en restitution.

Il s'agirait, par cette obligation, d'assurer une transparence et de dissuader les requérants d'exercer des pressions, tout en préservant la possibilité d'une transaction lorsque celle-ci est légitime.

Par remy.philippot le 20/06/13

A l'occasion d'un discours pour les "24 heures du bâtiment" le 14 juin 2013, François Hollande a rappelé les diffférentes procédures envisagées sur l'épineuse question de l'encadrement des recours contre les autorisations de construire.

" Sur la question maintenant toujours sensible des procédures, des lourdeurs que j'ai indiquées : vous êtes nombreux, et je vous comprends, à vous plaindre des normes de construction. Pas tant qu'il y ait des normes. Chacun peut comprendre, elles sont nécessaires. Mais qu'elles soient instables, changeantes, cumulatives.

C'est pourquoi j'ai annoncé un moratoire de deux ans sur toutes les normes en matière de construction. Sur les procédures, les enquêtes, les études, les permis de construire, y compris avec les recours judiciaires sur ces permis qui entrainent de nouveaux délais pour enfin bâtir et construire. Ce qui souvent conduit des promoteurs à vivre un véritable chemin de croix pour certains, parcours de combattant pour d'autres.

Nous avons considéré, que si l'on voulait relancer le marché du logement, sans qu'il en coute quoi que ce soit au contribuable, nous devions simplifier. Les ordonnances vont être prochainement publiées, puisqu'une loi d'habilitation a été votée. Ces ordonnances vont d'abord simplifier la délivrance de nombreux permis de construire qui seront intégrés dans une procédure simplifiée sur le modèle de la déclaration de projet.

Les procédures contentieuses, c'est-à-dire les délais de jugement, seront raccourcies. Il sera mis fin également au recours abusif en les dissuadant par des sanctions élevées, car nous avons découvert ce que vous saviez déjà depuis longtemps : il y a un certain nombre de personnes, parfois regroupées en association, qui monnayent, non pas le recours, mais le retrait du recours et retardent ainsi des opérations pourtant indispensables. Nous y mettrons fin.

Nous veillerons aussi à raccourcir les délais de jugement et un échelon de jugement sera supprimé pour les projets importants. Là aussi, nous avons fait le calcul : il y a au moins 30.000 logements qui sont aujourd'hui bloqués à cause de procédures contentieuses. Cela sera bientôt terminé".

On noter qu'à la suite du projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour accélérer les projets de construction (n° 1017). les propositions de M. Holland reprennent quelques orientations du rapport Labetoulle rendu le 17 mai 2013 qui proposait de:

- clarifier les règles de l'intérêt pour agir ;

- introduire une procédure de cristallisation des moyens ;

- organiser un mécanisme de régularisation en cours d'instance à l'initiative du juge ;

- permettre au défendeur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire ;

- encadrer le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l'instance ;

- recentrer l'action en démolition sur son objet premier ;

- donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour certains projets de construction de logements.

Si les annonces vont indéniablement dans le sens d'une facilitation bienvenue des procédures de construction notamment au niveau de la trop grande complexité des normes et des procédures à respecter, il conviendra en tout état de cause, pour le gouvernement, de ne pas céder aux syrènes de l'urgence du logement au détriment du nécessaire équilibre entre droit d'agir et droit à la construction consubstantiel au droit de l'Urbanisme.

Par remy.philippot le 30/05/11

Faisant suite aux différentes propositions de loi sur les recours abusifs que nous avions d'ailleurs commenté dans nos posts, les conclusions de groupe de travail sur la réforme de l'urbanisme présentées par le Ministre du logement comportent un plan d'action pour la réduction des contentieux.

Dans un communiqué du 27 mai 2011, M. Apparu relève que " Pour répondre à l'attente de nos concitoyens et pallier à l'absence de logements, l'urbanisme de projet prévoit également un plan d'action pour la réduction des contentieux et l'accélération de leur traitement. Le contentieux de l'urbanisme a en effet des conséquences particulièrement lourdes en ce qu'il retarde d'un an (voire plus) la réalisation de nombreuses opérations. e précise, puisque cela fait partie des préoccupations, exprimées par certains, qu'il

ne s'agit pas de restreindre le droit de recours ! Les nombreuses propositions effectuées sur le sujet visent à favoriser de façon

équilibrée la lutte contre les recours abusifs, la limitation des vices de forme, et à accélérer le traitement de l'ensemble des recours. Une réflexion est également engagée, en lien étroit avec l'association des maires de France, avec les ministères de l'Intérieur et de la Justice pour éradiquer les recours dits « mafieux »"

Regardons plus en détail les différentes mesures pour (i) prévenir les contentieux et sécuriser les procédures (ii) accélérer le traitement des contentieux.

Le dispositif se présente comme un "patchwork" de mesures permettant de prévenir en douceur les contentieux et d'accélérer ces derniers au mieux devant le juge administratif.

On ne peut que se féliciter de cette approche qui tient véritablement compte du difficile équilibre "droit à construire"/ "droit d'accés au prétoire".

Ainsi, le groupe de suivi a mis en avant (i) des mesures liées à une plus grande transparence, par exemple, assurer un meilleur accès aux pièces du dossier de demande d'une autorisation d'urbanisme pendant l'instruction", (ii) des mesures plus pédagogique comme sensibiliser sur la possibilité que le juge prononce des annulations partielles pour éviter l'annulation de la décision dans sa totalité, (iii) des mesures permettant de sécuriser les procédures, en permettant de régulariser l'avis non motivé du commissaire enquêteur", de prévoir un affichage en mairie pour les CU opérationnels", de permettre aux constructions de plus de 10 ans, non contestées, de bénéficier d'une autorisation lors de leur extension ou rénovation alors que la preuve de l'autorisation initiale ne peut être rapportée" (iv) des mesures portant sur un durcissement des conditions du recours, même si elles restent tout à fait logiques et proportionnées, comme une démonstration de l'intérêt à agir dans la requête ou encore une augmentation du seuil minimal de l'amende pour recours abusif.

S'agissant des mesures pour accélérer le traitement des contentieux, la commission préconise (i) l'incitation au recours à la conciliation, procédure intéressante mais difficile à mettre en place dans un recours objectif par excellence (ii) généraliser les calendriers prévisionnels - à souhaiter- (iii) inciter à une production rapide des ordonnances de désistement.

Ces différentes propositions - si elles vont dans le bon sens - nous paraissent cependant insuffisantes pour réduire drastiquement le nombre de contentieux en cours et notamment agir sur le recours abusifs.

On avait modestement fait montre de quelques propositions qui auraient pu avoir des répercutions plus profondes, comme:

(a) L'activation de l'amende pour recours abusif: la modification de l'article R741-12 du Code de justice administrative par référence à l'article 32-1 du Code de Procédure civile en prévoyant (i) que cette amende peut être demandée par le défendeur (ii) que dans, ce cas, il sera obligatoirement statué par le juge (iii) qu'il pourra être alloué également des dommages et intérêts. On pourrait également mettre en balance le fait que l'intérêt public dans le cadre d'un recours contre un document d'urbanisme.

(b) La mise en place d'un filtre contentieux: il pourrait également être mis en place un premier examen par le juge afin de juger dans un délai de trois mois par exemple si le recours est manifestement irrecevable, infondé ou s'il constitue un recours abusif et rendre une ordonnance de tri sur le modèle de l'article R. 222-1 du CJA.

(c) Mais on pourrait le cas échéant faire du contentieux du recours contre les autorisations d'urbanisme une sorte de recours subjectif de légalité. Une telle transformation du recours aurait pour effet de restreindre l'intérêt à agir et de permettre au juge de réformer l'arrêté de permis (en le limitant par exemple à la SHON ou à la hauteur réglementaire) et non uniquement d'annuler l'autorisation.

Pour autant, en tant que portant sur la légalité d'un acte, ce recours serait enfermé dans un délai préfixe et aurait le cas échéant l'autorité absolue de la chose jugée.

Toutefois, le rapport comporte déjà des éléments plus novateurs comme la création d'un référé à la demande du défendeur ./.

Par remy.philippot le 03/03/11

Véritable serpent de mer du droit de l'urbanisme, la question du traitement du recours abusif contre les permis de construire génère épisodiquement des propositions de loi des plus diverses (cf. mon post du 3 janvier 2011 sur la proposition de loi de novembre 2010 sur la consignation en cas de recours pour excès de pouvoir).

La réponse ministérielle du 1er mars 2011 rappelle l'arsenal juridique en vigueur et donne un aperçu de la réflexion actuelle du gouvernement sur une hypothétique modification du système actuel de recours contre les autorisations de construire.

Interrogé par M. Jean Grenet (Question n° 94237) sur les délais de jugement lors de recours déposés par des tiers portant sur des permis de construire, M. le secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement rappelle en premier lieu le difficile équilibre entre sécurisation juridique des autorisation d'urbanisme et la nécessaire préservation du droit au recours protégé par des normes internationales et constitutionnelles (on rappelle que le recours pour excès de pouvoir contre les autorisations de construire est un recours objectif ayant pour but de préserver la légalité des actes).

Par ailleurs, le gouvernement relève que délai prévisible moyen de jugement a été réduit d'un mois pour atteindre environ un an en première instance comme en appel, et le nombre des affaires en stock a diminué de 8,4 % par rapport à 2008 dans les tribunaux. Le nombre d'affaires enregistrées dans le contentieux de l'urbanisme et de l'environnement a diminué de 15,7 % par rapport à 2008.

Il rappelle en outre que le code de l'urbanisme contient par ailleurs des dispositions de nature à accélérer les procédures devant le juge administratif dans les contentieux d'urbanisme.

(i) Le second alinéa de l'article L. 600-3 oblige, ainsi le juge des référés, à statuer dans un délai d'un mois lorsqu'il est saisi par une personne autre que l'État, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale, d'une demande de suspension assortissant un recours dirigé contre une décision relative à un permis de construire ou d'aménager.

(ii) L'article L. 600-5 du même code donne au juge la possibilité de prononcer une annulation partielle du permis et prévoit que l'autorité compétente prend ensuite, à la demande du bénéficiaire du permis, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive.

Le Gouvernement considère qu'il existe, en l'état actuel du droit, un certain nombre de dispositions destinées à sécuriser les autorisations d'urbanisme.

(i) Si un recours est formé, le bénéficiaire de l'autorisation de construire en a obligatoirement connaissance puisque l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme fait obligation au tiers, peine d'irrecevabilité, de notifier le recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette mesure, reprise à l'article R. 411-7 du code de justice administrative, a pour objectif de renforcer la sécurité juridique des bénéficiaires d'autorisations d'urbanisme.

(ii) L'article R. 424-19 du code de l'urbanisme prévoit la suspension du délai de validité des autorisations en cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable jusqu'au prononcé d'une décision juridictionnelle irrévocable. La menace d'une éventuelle caducité du permis est ainsi écartée, le bénéficiaire du permis pouvant faire le choix d'attendre l'issue du recours pour construire en toute sérénité sans prendre le risque de perdre le bénéfice du permis délivré.

(iii) L'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme précise qu'une association ne peut introduire un recours contre un permis de construire que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

(iv) L'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme impose au juge administratif de se prononcer sur la totalité des moyens qui lui sont présentés. Le bénéficiaire d'une autorisation annulée ou suspendue et la collectivité auteur de la décision sont ainsi en état de savoir dans quelle mesure il serait possible de prendre une nouvelle décision, conforme au droit.

(v) L'article R. 600-3 du code de l'urbanisme prévoit qu'aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement.

(iv) Les recours abusifs contre les autorisations d'urbanisme peuvent être sanctionnés en vertu de l'article R. 741-12 du code de justice administrative, le juge ayant la possibilité d'infliger une amende pouvant aller jusqu'à 3 000 EUR à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive.

On apprend toutefois que "la question des contentieux et des recours abusifs reste un sujet très sensible" et que le Conseil d'État a été saisi récemment afin d'apporter un appui dans la définition des mesures complémentaires susceptibles de réduire le risque et d'améliorer le traitement des contentieux.

La réflexion porterait donc sur une solution soft visant à réduire les risques liés à un recours ou une annulation de permis de construire notamment au regard de la durée de la procédure plutôt qu'une restriction directe ou indirecte du droit d'agir.

Suite au prochain numéro......

Par remy.philippot le 02/01/11

1. Passée inaperçue, une proposition de loi relative à l'encadrement des recours en matière d'urbanisme a été déposée au Sénat le 30 novembre 2010.

Motivée par le fait "que les dispositions du code de l'urbanisme et du code de la justice administrative étant insuffisantes pour prévenir les procédures abusives en matière de contentieux de l'urbanisme qui pèsent sur la collectivité et nuisent à la bonne administration de la justice", cette proposition vise à instaurer une consignation comme élément nécessaire à la recevabilité de la requête pour tout recours contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation des sols , le montant de la consignation étant fixé par le juge administratif en fonction des ressources du requérant, sans pouvoir excéder 5.000 euros, le juge pouvant exonérer le requérant.

Cette obligation de consignation doit être respectée sous peine d'irrecevabilité de la requête, au même titre que l'obligation de notification de la requête prévue par l'article R. 600-1 du Code de justice administrative. Ladite consignation serait entièrement restituée au requérant lorsqu'aucune amende n'aura été prononcée ou partiellement si le montant de l'amende prononcée est inférieur à la somme déposé

On note que la proposition de loi nécessite une modification de l'article R. 741-12 du code de justice administrative afin de porter l'amende que le juge administratif peut infliger à l'auteur d'une requête estimée abusive de 3.000 à 5.000 euros.

2. On comprendra évidemment l'intérêt et la pertinence d'un durcissement du régime des recours abusifs dans le domaine des autorisations de construire dans la mesure où le régime actuel handicape lourdement aussi bien les collectivités publiques dans la gestion de leur espace que les bénéficiaires des autorisations de construire ou des modifications des documents d'urbanisme.

Toutefois, on peut s'interroger sur la solution proposée à plusieurs titres:

(i) En premier lieu, on note que la proposition ne prévoit pas le délai pour consigner au greffe, ce qui la rend peu opérationnelle, pas plus qu'elle précise quelles procédures sont impactées (recours pour excès de pouvoir, référé suspension, référé liberté)...On s'interrogera aussi sur la fonction de séquestre allouée au greffe et sur le fait qu'il n'y a pas de gradation dans le quantum entre un recours contre une déclaration de travaux et un recours contre un plan local d'urbanisme.

(ii) Par ailleurs, dans la mesure ou une grande partie des recours sont fait par des tiers particuliers voisins à l'encontre de permis de construire : une caution allant jusqu'à 5.000 euros à ajouter au coût d'un avocat même si ce dernier n'est pas obligatoire est une somme importante qui limite de facto l'accès au prétoire pour un tel contentieux.

Cette solution parait philosophiquement peu satisfaisante dans la mesure où elle subordonne le recours à des conditions financières alors que le recours contre un permis de construire est ouvert beaucoup plus largement qu'à des propriétaires mais également à des locataires ou à des occupants. On peut s'interroger à la limite sur la compatibilité d'un tel dispositif avec le principe de recours pour excès de pouvoir, par essence objectif et qui doit rester le plus ouvert possible dans l'intérêt de la défense de la légalité

(iii) Enfin, une telle caution fait peser sur tout requérant une présomption de requérant abusif dans la mesure où une somme allant jusqu'à 5000 euros sera séquestrée jusqu'à la survenance du jugement au fond .

3. Pourtant, plusieurs voies alternatives sont envisageables pour gérer au mieux cette problématique tout en respectant au mieux l'équilibre précité: On citera parmi celles ci:

(a) L'activation de l'amende pour recours abusif: L'article R741-12 du Code de justice administrative prévoit actuellement que "Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3000 euros".Ce faisant, il n'est pas possible pour le défenseur de demander l'application une amende pour recours abusif qui est de l'appréciation souveraine de juge.

Cet article pourrait être modifié par référence à l'article 32-1 du Code de Procédure civile en prévoyant (i) que cette amende peut être demandée par le défendeur (ii) que dans, ce cas, il sera obligatoirement statué par le juge (iii) qu'il pourra être alloué également des dommages et intérêts. On pourrait également mettre en balance le fait que l'intérêt public dans le cadre d'un recours contre un document d'urbanisme.

(b) La mise en place d'un filtre contentieux: il pourrait également être mis en place un premier examen par le juge afin de juger dans un délai de trois mois par exemple si le recours est manifestement irrecevable, infondé ou s'il constitue un recours abusif et rendre une ordonnance de tri sur le modèle de l'article R. 222-1 du CJA.

Un tel filtre permettrait aux promoteurs une neutralisation relativement courte du projet dans le cas d'un recours abusif.

En tous les cas, voilà une proposition qui risque de faire parler d'elle....

PROPOSITION DE LOI

relative à l'encadrement des recours en matière de permis de construire,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jacques GAUTIER, Michel HOUEL, Jackie PIERRE, Soibahadine IBRAHIM RAMADANI, Louis-Constant FLEMING, Mme Esther SITTLER, MM. Rémy POINTEREAU, Éric DOLIGÉ, René VESTRI, Mme Bernadette DUPONT, MM. Christian CAMBON, Louis PINTON, Alain CHATILLON, Laurent BÉTEILLE, Jean-Paul ALDUY, Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. François TRUCY, Michel DOUBLET, Daniel LAURENT, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Jean-Pierre FOURCADE, Antoine LEFÈVRE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Jean-Claude CARLE, Francis GRIGNON, Charles REVET, Philippe LEROY, Mme Catherine PROCACCIA, MM. Gérard CÉSAR, Jean-Pierre CANTEGRIT, Mme Gisèle GAUTIER, M. Jean-Pierre VIAL, Mme Colette MÉLOT, M. Michel BÉCOT, Mme Christiane HUMMEL et MM. Benoît HURÉ, Raymond COUDERC, Christian DEMUYNCK, Marc LAMÉNIE, Marcel-Pierre CLÉACH, Pierre MARTIN, Mme Élisabeth LAMURE, MM. Alain VASSELLE et Bernard FOURNIER,

Sénateurs

(Envoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les recours dirigés contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols se sont multipliés ces dernières années.

Si certains recours sont justifiés et ont permis de sauvegarder l'équilibre nécessaire entre protection environnementale et développement d'activité économique, en revanche de nombreux recours sont abusifs et engendrent des conséquences importantes.

D'une part, les recours abusifs pèsent sur la collectivité. En ajournant les chantiers, en désorganisant les projets, ils contribuent à paralyser l'action de la collectivité et in fine nuisent à un développement économique et social nécessaire.

D'autre part, les recours abusifs sont supportés directement ou indirectement par le contribuable car ils entraînent des frais de procédure inutiles et que les bénéficiaires de l'acte ne sont que très rarement indemnisés.

Enfin, les recours abusifs nuisent à la bonne administration de la justice. En encombrant inutilement nos tribunaux, ils mettent à mal le droit d'être jugé dans un délai raisonnable, prévu par l'article 6§1 de la convention européenne des droits de l'homme.

Afin de limiter ces recours, des règles spécifiques ont été introduites.

Le code de l'urbanisme prévoit qu'une association n'est recevable à agir en justice à l'encontre d'une décision relative à l'utilisation ou à l'occupation des sols que si le dépôt des statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Le code de la justice administrative permet au juge d'infliger une amende, dont le montant peut aller jusqu'à 3 000 euros, à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive.

Mais il s'avère que ces dispositions sont insuffisantes pour prévenir les procédures abusives. Notamment du fait que l'amende n'est que très rarement prononcée par le juge à l'encontre de l'auteur d'une requête abusive.

Il est du devoir du législateur de renforcer la procédure afin de responsabiliser les requérants dans la présentation de leurs recours et de lutter contre un acharnement procédural nuisible à l'ensemble de la société.

La présente proposition de loi vise à instaurer une consignation comme élément nécessaire à la recevabilité de la requête. Le montant de la consignation sera fixé par le juge administratif en fonction des ressources du requérant, sans pouvoir excéder 5 000 euros.

Le cas échéant, le juge pourra dispenser le requérant de toute consignation, et la somme déposée lui sera intégralement reversée si la requête n'était pas abusive.

Cette proposition de loi a pour but d'encadrer plus strictement l'exercice de recours en matière de permis de construire afin de lutter contre l'acharnement procédural qui s'exerce depuis de trop nombreuses années en cette matière.

La consignation pouvant s'élever à 5 000 euros, la proposition de loi nécessite une modification de l'article R. 741-12 du code de justice administrative afin de porter l'amende que le juge administratif peut infliger à l'auteur d'une requête estimée abusive de 3 000 à 5 000 euros.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi, Mesdames, Messieurs, qu'il vous est demandé d'adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article unique

Le titre VII du livre VII du code de justice administrative est complété par un chapitre IX ainsi rédigé :

« CHAPITRE IX

« Le contentieux de l'urbanisme

« Art. L. 779-1. - Dans les quinze jours suivant le dépôt de la requête portant sur un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation des sols, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue, statuant en référé, fixe le montant de la consignation que le requérant devra déposer au greffe sous peine d'irrecevabilité de la requête.

« Le montant de la consignation est fixé en fonction des ressources du requérant sans pouvoir excéder le montant maximum de l'amende pour recours abusif prévu à l'article R. 741-12 du présent code. Le juge peut dispenser le requérant de consignation.

« Art. L. 779-2. - La consignation fixée en application de l'article L. 779-1 a pour objet de garantir le paiement de l'amende susceptible d'être prononcée en application de l'article R. 741-12 du présent code.

« En conséquence, la somme consignée sera entièrement restituée au requérant lorsqu'aucune amende n'aura été prononcée ou partiellement si le montant de l'amende prononcée est inférieur à la somme déposée. »