Feb
12
Il faut une loi de validation pour contrer la jurisprudence Commune de Saint-Lunaire !

La jurisprudence Commune de Saint-Lunaire fait des ravages sur les documents d'urbanisme depuis maintenant 3 ans.

En cause: le fait que le conseil municipal doive délibérer, conformément à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, "d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées" (CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire, n°327149).

Rappelons que ces motifs doivent être exprimés dans la toute première délibération par laquelle un conseil municipal ou l'organe délibérant prescrit la mise en révision (ou l'élaboration) de son SCOT ou de son PLU.

En soi d'ailleurs, cette interprétation de l'article L. 300-2 est aberrante au plan chronologique, dans la mesure où par définition, ni le diagnostic de la Commune, ni les objectifs du PADD n'ont encore été arrêtés.

Quoi qu'il en soit, et sur la base de cette jurisprudence, des annulations en cascade ont été prononcées par les juridictions administratives, alors même que:

- le vice entache d'illégalité la procédure de révision menée par la collectivité ab initio, alors que celle-ci se déroule souvent sur plusieurs années avant l'approbation définitive du document d'urbanisme par l'assemblée délibérante ;

- l'illégalité ainsi commise ne peut pas être purgée en cours de procédure, sauf à reprendre l'intégralité de la procédure de révision, ni a fortiori une fois le document d'urbanisme approuvé ;

- compte tenu de l'encombrement actuel des juridictions administratives, l'annulation juridictionnelle intervient fréquemment plusieurs mois voire plusieurs années après l'entrée en vigueur du document d'urbanisme, alors qu'entre-temps des autorisations d'urbanisme ont pu être délivrées sur la base du document illégalement approuvé ;

- le retour automatique au document d'urbanisme immédiatement antérieur, par l'effet des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, aboutit à une remise en vigueur d'un zonage et de règles d'urbanisme souvent obsolètes et beaucoup plus permissifs en regard des objectifs de préservation des terres agricoles et de lutte contre l'également urbain (objectifs dont l'importante a pourtant été réaffirmée par la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement - dite loi ENE ou « Grenelle 2 »).

Ces annulations représentent également un coût très important pour les collectivités, contraintes de reprendre intégralement l'élaboration d'un document d'urbanisme qui, sur le fond, pouvait s'avérer parfaitement légal et respectueux des normes.

Indirectement d'ailleurs, le coût nécessaire à l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme impacte le budget de l'Etat, via le concours particulier au sein de la D.G.D. relatif à l'établissement et à la mise en oeuvre des documents d'urbanisme locaux (compensation financière régie par les articles L. 121-7 du code de l'urbanisme, L. 1614-1 et L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales).

Pour contrer les effets tout à fait excessifs de la jurisprudence Commune de Saint-Lunaire, certaines collectivités ont naturellement demandé aux juridictions administratives, sur le fondement de la jurisprudence AC ! du Conseil d'Etat (CE Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n°255886), de différer les effets de l'annulation du PLU ou du SCOT de manière à pouvoir reprendre, dans l'intervalle, l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme et ne pas compromettre ainsi les politiques d'urbanisme parfois menées depuis plusieurs années.

A ce jour, les (rares) tentatives menées en la matière se sont soldées par une fin de non-recevoir des juridictions administratives, au motif que l'article L. 123-19 b) autorise la collectivité à recourir, exceptionnellement, à la procédure de révision simplifiée de son ancien document d'urbanisme redevenu applicable en cas d'annulation juridictionnelle (CAA Lyon, 7 février 2012, M. et Mme Patrick et Catherine A., n°11LY00567).

Or le recours à la révision simplifiée de l'ancien document d'urbanisme remis en vigueur ne permet de pallier qu'une partie seulement des inconvénients d'une annulation juridictionnelle.

L'utilisation d'une telle procédure n'est en effet autorisée par les textes que pour permettre la réalisation d'une construction ou d'une opération présentant un intérêt général, la rectification d'une erreur matérielle, ou encore l'extension limitée des zones constructibles.

A l'inverse, la révision simplifiée ne permet pas par exemple de « déclasser » des terrains qui seraient redevenus constructibles à la faveur du retour au document d'urbanisme immédiatement antérieur.

Et par définition, la révision simplifiée n'est possible que dans la mesure où la collectivité disposait déjà d'un document d'urbanisme : dans le cas contraire, ce sont les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme qui s'appliquent seules.

Enfin les questions de légalité des autorisations d'urbanisme délivrées sous l'empire du PLU annulé et de responsabilité administrative subséquente, demeurent en toute hypothèse pour la collectivité...

Une autre "porte de sortie" a pu également être tentée, en invoquant le bénéfice de la jurisprudence Danthony.

Cette jurisprudence, empreinte de pragmatisme, prévoit que les vices de formes ou de procédure qui ne sont pas suceptibles d'avoir une incidence sur le sens de la décision attaquée, et ne privent pas les requérants d'une garantie, ne peuvent justifier l'annulation de l'acte (CE, 23 décembre 2011, Danthony, n°335033).

Et le Conseil d'Etat a eu l'occasion d'indiquer que l'application de ce principe « n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire » (Conseil d'Etat, 17 février 2012, Sté Chiesi SA, n°332509).

La Cour administrative d'appel de Lyon a déjà appliqué la jurisprudence Danthony à l'égard d'une procédure d'élaboration d'un schéma directeur (CAA Lyon, 24 avril 2012, Commune de Roybon, n°11LY02039), mais non directement sur la question du respect de l'article L. 300-2.

Il semble cependant, au vu des conclusions récemment prononcées par un rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon, que les principes de l'arrêt Danthony ne seraient pas applicables au cas particulier de la délibération prescrivant la mise en révision...

Dans ce contexte, l'adoption d'une loi de validation des documents d'urbanisme locaux pour lesquels l'assemblée délibérante n'a pas délibéré, dans les conditions prévues par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, sur les objectifs poursuivis par la collectivité en projetant d'élaborer ou de réviser son document d'urbanisme, apparaît aujourd'hui indispensable afin de préserver l'application de SCOT ou de PLU qui ne sont pas entachés d'autres illégalités.

On rappellera à cet égard qu'une telle pratique est parfaitement autorisée par le Conseil Constitutionnel, sous réserve naturellement de respecter les décisions de justice passées en force jugée, et de justifier qu'une telle mesure apparaît justifiée par un intérêt général suffisant, ou le cas échéant par une exigence constitutionnelle de sécurité juridique (voir sur ces questions l'article de Mme Marie-Laure Valembois, La constitutionnalisation de l'exigence de sécurité juridique en droit français, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n°17, mars 2005 ; voir également Le régime juridique des validations législatives, Service Etudes Juridiques du Sénat, sur le site www.senat.fr).

S. Bourillon.

Commentaires

Nom: 
Gilles RIGOULOT
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Mon cher confrère,

Vous rappelez fort justement les ravages que fait cette jurisprudence... Mais lesdits ravages sont à mettre en exergue avec la vision étriquée que bon nombres d'élus ont de leur document d'urbanisme.

Il n'est plus un simple document de "gestion" des droits à construire, voilà ce qui justifie que dès son élaboration, devrais-je dire, dès les prémices de celle-ci, soit au stade de la délibération initiale, les objectifs de la révision doivent être envisagés, au moins dans leur grande lignes.

Cela présente deux intérêts :

- Permettre aux habitants de connaitre les intentions de la commune, afin de "faciliter" la future concertation

- Respecter la portée démocratique et de transparence voulu par la loi SRU et les lois successives relative à l'élaboration des documents d'urbanisme.

Votre choix d'opter pour une loi de validation me conforte dans l'idée que l'incompréhension face à cette jurisprudence devenue "un classique" de nos juridictions adminsitratives, reigne toujours parmi mes éminents confrères...

Je ne peux que déplorer ce rejet de la "démocratie" pourtant inscrite dans les différentes étapes d'élaboration d'un PLU ou de tout autre document d'urbanisme soumis aux dispositions de l'article L 300-2.

Cher Confrère,

Je vous rejoindrais sans difficulté sur cette question s'il s'agissait de vices affectant véritablement l'enquête publique, ou même la concertation.

Tel n'est malheureusement pas le cas car c'est uniquement l'affichage des motifs de la révision dans la délibération qui est ici en cause, et non le caractère suffisant de la concertation avec la population.

Au-delà, on pourra remarquer qu'il y a quelque paradoxe à imposer aux collectivités d'énoncer dès l'origine les motifs poursuivis par la révision, avant même que le travail sur le PADD n'ait véritablement commencé. En pratique d'ailleurs, certaines Communes ou certains EPCI font aujourd'hui le choix de désigner un cabinet d'urbanistes avant-même d'avoir mis en révision leur PLU...

Nom: 
MCD
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Le fait est que de nombreux maires, soit un peu despotes non éclairés, soit un peu adeptes du pratico-pratique, se foutent de tout et de tous comme d'une guigne.

Il faudrait prévoir des sanctions personnelles pour les dérogations qu'ils s'accordent...

Nom: 
Hallypaps

La délibération initiale des élus est basée sur des objectifs a priori alors que le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations du projet.

Les élus se lancent avec un/des objectifs, puis le diagnostic et l'évaluation environnementale permettent de faire des choix et donner suite ou non à ces objectifs sous forme d'orientations, donc a posteriori.

Certains objectifs initiaux ne trouveront pas de suite.

Il ne faut pas confondre objectif(s) avec orientation(s).

Toute l'argumentation de cet article étant basée sur une mauvaise compréhension des mots, le sujet n'a plus lieu d'être et la jurisprudence me paraît tout à fait rejoindre l'esprit du législateur.

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