sebastien.bourillon

Par sebourillon le 08/06/09
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On se souvient des conclusions prononcées par le Commissaire du Gouvernement Lasvignes dans l'affaire Commune de Chamonix-Mont-Blanc (Conseil d'Etat Section, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc, n°124099), avec une définition particulièrement éclairante de l'aménagement, entendu comme « un effort d'organisation et d'agencement d'une portion du territoire [d'] une logique d'une nature différente de celle qui préside à une opération de construction même ambitieuse ».

De même, pour MM. Fâtome et Raunet, « la notion d'opération [d'aménagement] implique un certain degré de complexité et combine différents types d'action : la réalisation d'équipements, la restauration d'immeubles, l'aménagement de terrains et l'intervention sur le foncier.» (E. Fatôme et M. Raunet, Aménagement urbain, Le Moniteur fasc. IV.200-2).

Le Conseil d'Etat s'inscrit résolument dans la même logique, en exigeant une « globalité minimale » de l'action ou de l'opération d'aménagement.

Saisi d'un recours dirigé contre une décision d'exercer le droit de préemption urbain, le Conseil d'Etat estime que la seule démolition d'un bâtiment accompagnée d'une dépollution et d'une restructuration de parcelles, bien que rattachable à la lutte contre l'habitat insalubre, ne traduit toutefois pas une action ou une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme :

« Considérant qu'il résulte de l'article L. 210-1 et de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; que si la lutte contre l'habitat insalubre entre dans les objets de l'article L. 300-1 et peut en conséquence justifier l'exercice du droit de préemption urbain, la démolition d'un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer des parcelles ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L. 300-1, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par les dispositions précitées ; »

Conseil d'Etat, 6 mai 2009, Commune du Plessis-Trévise, n°311167

Cet arrêt est à rapprocher d'une décision rendue par la Cour administrative d'appel de Lyon à propos d'un projet de liaison piétonne qui, pris isolément et « à défaut d'autre précision sur l'opération d'aménagement en cause », ne peut justifier une décision de préemption (CAA Lyon, 8 avril 2003, Commune de Montmerle-sur-Saône, n°99LY01397, BJDU 1/2004).

Par sebourillon le 05/06/09
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Saisi de la question de savoir qui du Maire ou du Président de l'EPCI est compétent pour signer les courriers d'instruction dans l'hypothèse où une commune a fait le choix de transférer l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme audit EPCI, et si le cas échéant les agents de l'EPCI concernés peuvent recevoir délégation de signature, le Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire vient de répondre de la manière suivante :

« L'article R. 423-15 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité à l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme de déléguer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) l'instruction des autorisations et actes relatifs à l'occupation du sol. Cette délégation pour instruction s'opère par la voie d'une convention portant sur l'ensemble de la procédure d'instruction. Elle prévoit notamment les conditions et délais de transmission des dossiers, les obligations réciproques des parties en matière de classement, d'archivage des dossiers et d'établissement des statistiques. Elle précise, en outre, les conditions de signature des actes concernés. Sur ce point, la délégation, pour l'instruction des demandes prévue par l'article R. 423-15, ne vaut pas autorisation de signature pour les décisions. Seuls les actes d'instruction peuvent être signés par le président de l'EPCI ou, le cas échéant, par les agents intercommunaux habilités à signer en son nom. La délégation de signature, prise sous la forme d'un arrêté, doit être nominative. »

Réponse ministérielle à la question n°06529, JO Sénat du 9 avril 2009 p. 888

Nous ne souscrivons pas à cette analyse, pour les raisons qui suivent.

Pour mémoire, l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction modifiée par la loi n°2007-1787 du 30 décembre 2007 relative à la simplification du droit, dispose :

« Pour l'instruction des dossiers d'autorisations ou de déclarations prévus au présent titre, le maire ou, s'il est compétent, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes. »

L'article R. 423-14 prévoit par ailleurs :

« lorsque la décision est prise au nom de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, l'instruction est faite au nom et sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public. »

Enfin, l'article R. 423-15 du code de l'urbanisme autorise « l'autorité compétente » à charger des actes d'instruction « les services d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités. »

Dans l'hypothèse où le Maire confie la seule instruction des demandes d'autorisation aux services d'un EPCI, la décision reste prise par hypothèse par le Maire au nom de la commune, ce que rappelle à juste titre le Ministre dans la réponse précitée.

Mais cela signifie que l'instruction de la demande, conformément aux dispositions de l'article

R. 423-14 précité, s'effectue par voie de conséquence sous la seule autorité du Maire.

Or l'article R. 423-15, qui permet au Maire de charger des actes d'instruction « les services » d'un EPCI, ne précise à aucun moment que cette assistance des agents intercommunaux impliquerait une délégation de pouvoir ou même de signature au profit du président de l'EPCI.

Le Maire reste donc à notre sens seul compétent pour déléguer directement sa signature aux agents de l'EPCI concerné, conformément aux dispositions de l'article L. 423-1, le président de l'EPCI ne pouvant quant à lui ni signer directement les actes d'instruction, ni (a fortiori) déléguer sa signature à ses agents.

Par sebourillon le 04/06/09
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Par un arrêt du 3 mars 2009, le Conseil d'Etat apporte d'utiles précisions sur le champ d'application de la concertation préalable prescrite par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, lorsque l'administration engage des travaux d'investissements routiers.

En l'occurrence, le Juge de Cassation était saisi d'un litige dirigé contre un arrêté déclarant d'utilité publique des travaux de déviation d'une route départementale.

En cause d'appel, la Cour administrative d'appel de Douai avait estimé que l'opération en cause n'était pas soumise à l'obligation de concertation préalable prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, au motif que la fraction des travaux routiers réalisée dans la partie urbanisée de la Commune n'excédait pas 1,9 M d'euros.

L'article R. 300-1 du code de l'urbanisme prévoit à cet égard que doit être regardée comme une opération d'aménagement "la réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1,9 million d'euros et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants."

Le Conseil d'Etat confirme cette analyse:

"doivent faire l'objet de la concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme toute action ou opération d'aménagement qui remplit les conditions prévues par les dispositions de l'article R. 300-1 du code, quelle que soit la personne publique qui a pris l'initiative de l'engager ; que, s'agissant des investissements routiers, ceux-ci doivent faire l'objet de la concertation prévue par ces dispositions, dès lors qu'ils conduisent à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants, qu'ils sont, pour tout ou partie, situés dans une partie urbanisée d'une commune et que la partie du projet située dans la partie urbanisée est d'un montant supérieur à 1 900 000 euros ;"

Conseil d'Etat, 3 mars 2009, Lachère-Gest et autres, n°300570, Publié au Lebon

Un tel raisonnement n'allait pourtant pas de soi, la juridiction administrative n'admettant pas par principe qu'une seule et même opération puisse être appréhendée de manière fractionnée pour échapper à l'application d'un seuil de procédure (voir ainsi, en matière d'UTN, Conseil d'Etat, 6 décembre 1993, SCI Le Relais des Pistes, n°106517 ; en matière d'étude d'impact, Conseil d'Etat, 21 janvier 1983, Bayles et autres, et bien entendu en matière de marchés publics, Conseil d'Etat, 14 janv. 1998, Conseil régional région Centre, n° 155409).

A tel point d'ailleurs qu'en matière de travaux routiers précisément, le Conseil d'Etat avait indiqué que l'appréciation du seuil de 12 millions de francs (aujourd'hui 1,9 M d'euros) au-delà duquel s'appliquait l'obligation de réaliser une enquête publique « Bouchardeau » « doit tenir compte de l'ensemble de l'opération en cas de réalisation fractionnée d'une même opération » (Conseil d'Etat, 29 décembre 2000, Marleix, n°204503).

Il est vrai néanmoins que la rédaction du décret d'application du 23 avril 1985 (aujourd'hui codifié aux articles R. 123-1 et suivants du code de l'environnement) diffère légèrement de celle de l'article R. 300-1 du code de l'urbanisme, puisque seule cette dernière disposition impose que les travaux d'investissements routiers soient situés « dans une partie urbanisée » pour être soumis à la concertation préalable.

Et le Commissaire du Gouvernement LENICA, concluant dans l'affaire Lachère-Gest et autres commentée, estimait ainsi que « l'opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 est une opération qui doit viser « la ville, le cadre de vie quotidien, ce qu'on appelle habituellement les opération d'amémagement urbain » (v., en ce sens, concl. Du juge J.-C. Bonichot sur la décision précitée Vaniscotte du 14 janvier 1998). Et ce principe implique, selon nous, de prohiber toute appréciation globale des projets au regard des exigences de l'article R. 300-1. Seule leur partie en zone urbanisée doit servir de repère pour déclencher le seuil financier prescrit à cet article. Raisonner autrement reviendrait en effet à donner un champ d'application incontrôlable et donc potentiellement démesuré à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, en méconnaissance des travaux parlementaires qui ont présidé à son adoption » (AJDA n°4/2009 p. 777 – les conclusions du Commissaire du Gouvernement y sont reproduites in extenso).