Par sebourillon le 10/01/14

Les SPLA et SPL ont été créées respectivement par les loi du 13 juillet 2006 (engagement national pour le logement, dite loi Borloo) et du 28 mai 2010.

Le but affiché était de contourner la jurisprudence interne et communautaire obligeantles collectivités à mettre "leurs" SEM en concurrence (CAA Bordeaux, 9 novembre 2004, Sodegis c/ Commune de Cilaos, n°01BX00381), en créant des sociétés à capital 100% public susceptible de bénéficier, vis-à-vis de leurs collectivités actionnaires, d'une exonération des obligations de mise en concurrence au titre de la théorie du in house (sur la base de la jurisprudence Coditel Brabant de la CJCE, 13 novembre 2008, aff. C-324/07).

Par un arrêt du 6 novembre 2013 (Conseil d'Etat, 6 novembre 20413, Commune de Marsannay-la-Côte, n°365079), le Conseil d'Etat rappelle que l'application du in house n'est pas systématique à l'égard d'une SPLA, et suppose que la ou les collectivités actionnaires concernées disposent d'un minimum de pouvoir de direction au sein de la structure privée.

En l'occurrence, le Conseil d'Etat relève que la Commune de Marsannay-la-Côte, qui avait passé une concession d'aménagement avec "sa" SPLA, détenait moins de 5% du capital de cette société, et surtout qu'elle n'était pas directement représentée au sein du conseil d'administration, seul organe véritablement décisionnaire.

Le Conseil d'Etat en déduit que la Commune ne pouvait confier sans publicité ni mise en concurrence une concession d'aménagement à la SPLA.

Ce n'est en réalité pas une surprise (voir par exemple l'article de M. Kalflèche, Le contrôle des collectivités sur les sociétés publiques locales : faut-il rénover le in house ? RFDA 2012. 1120), et le Gouvernement lui-même avait dès l'origine pris des pincettes en se gardant bien d'indiquer que les SPL et SPLA bénéficiaient automatiquement du in house (voir à cet égard la circulaire du 29 avril 2011 relative au régime juridique des sociétés publiques locales et des sociétés publiques locales d'aménagement).

Pour qui sait lire entre les lignes, cela signifiait que la validité du dispositif à l'égard des actionnaires minoritaires voire ultra-minoritaires d'une SPL était sujette à caution, et réservée à l'appréciation du juge administratif sur la notion de "contrôle analogue" définie par le juge communautaire.

Contrairement aux SPLA, les SPL pourraient être épargnées par ce type de censure juridictionnelle, l'article L. 1524-5 du CGCT imposant au moins un administrateur ou membre du conseil de surveillance par actionnaire. Mais nous en sommes aujourd'hui, comme souvent, réduits à des conjectures, au détriment de la sécurité juridique.

Par sebourillon le 08/06/09

On se souvient des conclusions prononcées par le Commissaire du Gouvernement Lasvignes dans l'affaire Commune de Chamonix-Mont-Blanc (Conseil d'Etat Section, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc, n°124099), avec une définition particulièrement éclairante de l'aménagement, entendu comme « un effort d'organisation et d'agencement d'une portion du territoire [d'] une logique d'une nature différente de celle qui préside à une opération de construction même ambitieuse ».

De même, pour MM. Fâtome et Raunet, « la notion d'opération [d'aménagement] implique un certain degré de complexité et combine différents types d'action : la réalisation d'équipements, la restauration d'immeubles, l'aménagement de terrains et l'intervention sur le foncier.» (E. Fatôme et M. Raunet, Aménagement urbain, Le Moniteur fasc. IV.200-2).

Le Conseil d'Etat s'inscrit résolument dans la même logique, en exigeant une « globalité minimale » de l'action ou de l'opération d'aménagement.

Saisi d'un recours dirigé contre une décision d'exercer le droit de préemption urbain, le Conseil d'Etat estime que la seule démolition d'un bâtiment accompagnée d'une dépollution et d'une restructuration de parcelles, bien que rattachable à la lutte contre l'habitat insalubre, ne traduit toutefois pas une action ou une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme :

« Considérant qu'il résulte de l'article L. 210-1 et de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; que si la lutte contre l'habitat insalubre entre dans les objets de l'article L. 300-1 et peut en conséquence justifier l'exercice du droit de préemption urbain, la démolition d'un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer des parcelles ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L. 300-1, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par les dispositions précitées ; »

Conseil d'Etat, 6 mai 2009, Commune du Plessis-Trévise, n°311167

Cet arrêt est à rapprocher d'une décision rendue par la Cour administrative d'appel de Lyon à propos d'un projet de liaison piétonne qui, pris isolément et « à défaut d'autre précision sur l'opération d'aménagement en cause », ne peut justifier une décision de préemption (CAA Lyon, 8 avril 2003, Commune de Montmerle-sur-Saône, n°99LY01397, BJDU 1/2004).

Par sebourillon le 04/06/09

Par un arrêt du 3 mars 2009, le Conseil d'Etat apporte d'utiles précisions sur le champ d'application de la concertation préalable prescrite par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, lorsque l'administration engage des travaux d'investissements routiers.

En l'occurrence, le Juge de Cassation était saisi d'un litige dirigé contre un arrêté déclarant d'utilité publique des travaux de déviation d'une route départementale.

En cause d'appel, la Cour administrative d'appel de Douai avait estimé que l'opération en cause n'était pas soumise à l'obligation de concertation préalable prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, au motif que la fraction des travaux routiers réalisée dans la partie urbanisée de la Commune n'excédait pas 1,9 M d'euros.

L'article R. 300-1 du code de l'urbanisme prévoit à cet égard que doit être regardée comme une opération d'aménagement "la réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1,9 million d'euros et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants."

Le Conseil d'Etat confirme cette analyse:

"doivent faire l'objet de la concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme toute action ou opération d'aménagement qui remplit les conditions prévues par les dispositions de l'article R. 300-1 du code, quelle que soit la personne publique qui a pris l'initiative de l'engager ; que, s'agissant des investissements routiers, ceux-ci doivent faire l'objet de la concertation prévue par ces dispositions, dès lors qu'ils conduisent à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants, qu'ils sont, pour tout ou partie, situés dans une partie urbanisée d'une commune et que la partie du projet située dans la partie urbanisée est d'un montant supérieur à 1 900 000 euros ;"

Conseil d'Etat, 3 mars 2009, Lachère-Gest et autres, n°300570, Publié au Lebon

Un tel raisonnement n'allait pourtant pas de soi, la juridiction administrative n'admettant pas par principe qu'une seule et même opération puisse être appréhendée de manière fractionnée pour échapper à l'application d'un seuil de procédure (voir ainsi, en matière d'UTN, Conseil d'Etat, 6 décembre 1993, SCI Le Relais des Pistes, n°106517 ; en matière d'étude d'impact, Conseil d'Etat, 21 janvier 1983, Bayles et autres, et bien entendu en matière de marchés publics, Conseil d'Etat, 14 janv. 1998, Conseil régional région Centre, n° 155409).

A tel point d'ailleurs qu'en matière de travaux routiers précisément, le Conseil d'Etat avait indiqué que l'appréciation du seuil de 12 millions de francs (aujourd'hui 1,9 M d'euros) au-delà duquel s'appliquait l'obligation de réaliser une enquête publique « Bouchardeau » « doit tenir compte de l'ensemble de l'opération en cas de réalisation fractionnée d'une même opération » (Conseil d'Etat, 29 décembre 2000, Marleix, n°204503).

Il est vrai néanmoins que la rédaction du décret d'application du 23 avril 1985 (aujourd'hui codifié aux articles R. 123-1 et suivants du code de l'environnement) diffère légèrement de celle de l'article R. 300-1 du code de l'urbanisme, puisque seule cette dernière disposition impose que les travaux d'investissements routiers soient situés « dans une partie urbanisée » pour être soumis à la concertation préalable.

Et le Commissaire du Gouvernement LENICA, concluant dans l'affaire Lachère-Gest et autres commentée, estimait ainsi que « l'opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 est une opération qui doit viser « la ville, le cadre de vie quotidien, ce qu'on appelle habituellement les opération d'amémagement urbain » (v., en ce sens, concl. Du juge J.-C. Bonichot sur la décision précitée Vaniscotte du 14 janvier 1998). Et ce principe implique, selon nous, de prohiber toute appréciation globale des projets au regard des exigences de l'article R. 300-1. Seule leur partie en zone urbanisée doit servir de repère pour déclencher le seuil financier prescrit à cet article. Raisonner autrement reviendrait en effet à donner un champ d'application incontrôlable et donc potentiellement démesuré à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, en méconnaissance des travaux parlementaires qui ont présidé à son adoption » (AJDA n°4/2009 p. 777 – les conclusions du Commissaire du Gouvernement y sont reproduites in extenso).