Par sebourillon le 05/06/09

Saisi de la question de savoir qui du Maire ou du Président de l'EPCI est compétent pour signer les courriers d'instruction dans l'hypothèse où une commune a fait le choix de transférer l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme audit EPCI, et si le cas échéant les agents de l'EPCI concernés peuvent recevoir délégation de signature, le Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire vient de répondre de la manière suivante :

« L'article R. 423-15 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité à l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme de déléguer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) l'instruction des autorisations et actes relatifs à l'occupation du sol. Cette délégation pour instruction s'opère par la voie d'une convention portant sur l'ensemble de la procédure d'instruction. Elle prévoit notamment les conditions et délais de transmission des dossiers, les obligations réciproques des parties en matière de classement, d'archivage des dossiers et d'établissement des statistiques. Elle précise, en outre, les conditions de signature des actes concernés. Sur ce point, la délégation, pour l'instruction des demandes prévue par l'article R. 423-15, ne vaut pas autorisation de signature pour les décisions. Seuls les actes d'instruction peuvent être signés par le président de l'EPCI ou, le cas échéant, par les agents intercommunaux habilités à signer en son nom. La délégation de signature, prise sous la forme d'un arrêté, doit être nominative. »

Réponse ministérielle à la question n°06529, JO Sénat du 9 avril 2009 p. 888

Nous ne souscrivons pas à cette analyse, pour les raisons qui suivent.

Pour mémoire, l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction modifiée par la loi n°2007-1787 du 30 décembre 2007 relative à la simplification du droit, dispose :

« Pour l'instruction des dossiers d'autorisations ou de déclarations prévus au présent titre, le maire ou, s'il est compétent, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes. »

L'article R. 423-14 prévoit par ailleurs :

« lorsque la décision est prise au nom de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, l'instruction est faite au nom et sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public. »

Enfin, l'article R. 423-15 du code de l'urbanisme autorise « l'autorité compétente » à charger des actes d'instruction « les services d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités. »

Dans l'hypothèse où le Maire confie la seule instruction des demandes d'autorisation aux services d'un EPCI, la décision reste prise par hypothèse par le Maire au nom de la commune, ce que rappelle à juste titre le Ministre dans la réponse précitée.

Mais cela signifie que l'instruction de la demande, conformément aux dispositions de l'article

R. 423-14 précité, s'effectue par voie de conséquence sous la seule autorité du Maire.

Or l'article R. 423-15, qui permet au Maire de charger des actes d'instruction « les services » d'un EPCI, ne précise à aucun moment que cette assistance des agents intercommunaux impliquerait une délégation de pouvoir ou même de signature au profit du président de l'EPCI.

Le Maire reste donc à notre sens seul compétent pour déléguer directement sa signature aux agents de l'EPCI concerné, conformément aux dispositions de l'article L. 423-1, le président de l'EPCI ne pouvant quant à lui ni signer directement les actes d'instruction, ni (a fortiori) déléguer sa signature à ses agents.

Par sebourillon le 01/04/09

L'article L. 111-4 du code de l'urbanisme (anciennement article L. 421-5) autorise le Maire à refuser une demande d'autorisation de permis de construire ou d'aménager "lorsque, compte tenu de la destination de la construction projetée, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet", et que le Maire "n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés".

Pour autant, le Maire ne peut se contenter de refuser purement et simplement le permis de construire ou d'aménager en arguant de la seule nécessité de procéder à des travaux de renforcement. Encore lui faut-il démontrer, cumulativement, n'être pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle entité les travaux doivent être exécutés, en recueillant pour ce faire les avis des services compétents.

C'est ce qu'estime le Conseil d'Etat, lequel annule un arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon qui s'était bornée à faire état de la compétence liée du Maire invoquant la nécessité de procéder à des travaux de renforcement des réseaux, sans rechercher si ce dernier "était ou non en mesure, à la date de la décision litigieuse, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés".

"un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation ;

Considérant que, pour annuler, à la demande de la commune de Communay, le jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 avril 2006 annulant la décision du 6 novembre 2003 par laquelle le maire de cette commune a refusé d'accorder à Mme A un permis de construire en vue de l'édification d'un bâtiment à usage de siège d'exploitation agricole comportant un logement, et pour rejeter la demande de Mme A tendant à l'annulation de ce refus, la cour administrative d'appel de Lyon s'est fondée sur ce que le maire de la commune était tenu de rejeter la demande de permis de construire qui lui avait été adressée dès lors que la desserte de la construction projetée requérait des travaux sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement et d'électricité ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en statuant ainsi, sans rechercher, ainsi que l'impliquait l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme alors applicable, si le maire de Communay était ou non en mesure, à la date de la décision litigieuse, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit, pour ce motif, être annulé ;"

Conseil d'Etat, 4 mars 2009, Mme Samia A. c/ Commune de Communay, n°303867

Par sebourillon le 31/03/09

En application de l'article L. 621-31 du code du patrimoine (anciennement article 13 bis de la loi du 31 décembre 1913), « Lorsqu'un immeuble est situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé au titre des monuments historiques ou inscrit, il ne peut faire l'objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d'aucune construction nouvelle, d'aucune démolition, d'aucun déboisement, d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect, sans une autorisation préalable. »

L'appréciation de l'ABF saisi d'une demande d'avis conforme ne peut cependant porter sur d'autres considération que les risques d'atteinte à l'immeuble protégé. Le Conseil d'Etat n'hésite pas à censurer pour erreur de droit l'avis de l'ABF, et considérer par voie de conséquence que l'autorité administrative qui statue sur la demande d'autorisation n'est pas liée par l'avis irrégulièrement émis, en annulant par voie de conséquence un éventuel refus (voir par exemple Conseil d'Etat, 11 février 1976, Société Union des Assurances de Paris, n°95676).

La Cour administrative d'appel de Nancy vient de fournir deux nouvelles illustrations des limites de l'appréciation de l'ABF:

"Considérant que par l'arrêté litigieux, le maire de BOERSCH a rejeté la demande de permis de construire présentée par Mme X en vue de la réhabilitation et de l'extension d'une grange ; que ledit arrêté est exclusivement fondé sur l'avis défavorable donné le 21 avril 2004 par l'architecte des bâtiments de France, aux termes duquel « le projet est de nature à porter atteinte de manière importante à la préservation du caractère historique des lieux (...) » ; qu'en se fondant sur ce motif et non sur l'atteinte aux monuments historiques dans le champ de visibilité desquels le projet de construction était envisagé, seuls protégés par les dispositions précitées, l'architecte des bâtiments de France a commis une erreur de droit ; que par suite, l'arrêté du maire en date du 29 juin 2004 doit être annulé ;"

CAA Nancy, 12 mars 2009, Commune de Boersch, n°08NC00170

« [...] dès lors qu'elles entrent dans le champ de visibilité d'un édifice inscrit, le certificat d'urbanisme les concernant est régi par les dispositions sus-rappelées de l'article L. 621-30-1 du code du patrimoine ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le certificat d'urbanisme négatif attaqué, qui reprend les motifs de l'avis de l'architecte des bâtiments de France, fait état « de la nécessité de préserver l'ambiance actuelle du centre ancien du village » et « de préserver la perspective monumentale sur le château protégé » en sorte que « tout projet de construction serait de nature à porter atteinte au caractère de l'immeuble dans le champ de visibilité duquel il se trouve » ; Considérant que le premier motif sus-indiqué, en tant qu'il prend en considération l'ensemble du village de Mesmont qui ne constitue pas un site classé, est entaché d'erreur de droit ; Considérant que le second motif, qui interdit toute construction sur les parcelles concernées alors que celles-ci sont situées à l'arrière du parc du château dont le point de covisibilité est seulement latéral, qu'elles sont excentrées par rapport à celui-ci et que l'édifice est en outre en partie masqué par un bâtiment existant, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'ainsi, c'est par une inexacte application des dispositions sus-rappelées que le préfet des Ardennes, qui, contrairement à ce qu'il soutient, n'était pas dans ces conditions tenu par l'avis défavorable émis par l'architecte des bâtiments de France, a délivré à M. X le certificat d'urbanisme négatif contesté ;"

CAA Nancy, 18 mars 2008, M. Francis X., 07NC00188

Quelle conduite tenir, dès lors, face à un avis conforme défavorable de l'ABF entaché d'illégalité ?

L'autorité administrative peut (et même doit, sauf à s'exposer à la censure) dans ce cas de figure décider, sous le contrôle du juge administratif, de ne pas suivre l'avis émis lorsqu'elle l'estime illégal :

« Considérant que si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision ; »

Conseil d'Etat Assemblée, 26 octobre 2001, M. et Mme Eisenchteter, n°216471 - le terme "quel que soit le sens de la décision pris par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation" laissant entendre que la décision peut être positive, nonobstant l'absence d'accord préalable de l'autorité administrative saisie pour avis.

Par sebourillon le 04/02/09

Par une réponse ministérielle publiée au JO Sénat du 29 janvier dernier, le Garde des Sceaux s'est prononcé sur les risques encourus par un Maire lorsqu'il se « fait délivrer » un permis de construire par l'un de ses adjoints. La réponse de la Ministre rappelle opportunément les règles spécifiques de compétence prévues en pareil cas par le code de l'urbanisme, et le risque pénal qui découle du non-respect de ces dispositions :

"Selon les dispositions de l'article L. 421-2-5 du code de l'urbanisme, désormais reprises à l'article L. 422-7 du même code, entré en vigueur le 1er octobre 2007, lorsque le maire est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis, il ne peut délivrer cette autorisation. Il appartient en effet au conseil municipal de la commune de désigner un autre de ses membres pour délivrer le permis de construire. Par conséquent, le maire qui donne une délégation à un de ses adjoints pour se faire délivrer un permis de construire ne respecte pas les règles du code de l'urbanisme et risque de voir le permis de construire annulé. La nullité sur un plan administratif, de l'opération dans laquelle un fonctionnaire ou un élu s'est immiscé n'est pas de nature à empêcher la caractérisation d'une infraction. En droit français, il n'est pas tenu compte, en effet, de la nullité ou de la validité des titres, actes et situations juridiques sur lesquels ou à propos desquels se commettent les infractions poursuivies. En conséquence, un maire qui s'accorderait à lui-même un permis de construire pourrait être poursuivi pour prise illégale d'intérêt. Dans le cas d'espèce évoqué par l'honorable parlementaire, le maire délègue sa fonction de délivrance des permis de construire à un de ses adjoints. La délégation de fonction à un adjoint ne peut intervenir que sur le fondement de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales. Or cet article précise que le délégataire agit sous la surveillance et la responsabilité du maire. Par conséquent, on peut considérer que, dans cette hypothèse, le maire conserve « la surveillance » de l'acte au sens de l'article 432-12 du code pénal et qu'il pourrait donc, sous réserve de l'appréciation souveraine des juridictions, être poursuivi du chef de prise illégale d'intérêts outre l'annulation éventuelle du permis de construire sur les dispositions relatives à l'urbanisme."

Réponse ministérielle n°01653 du 29 janvier 2009, JO Sénat p. 255

Par sebourillon le 17/12/08

« A cheval donné, on ne regarde pas les dents »: telle est, en résumé, la position du Conseil d'Etat à l'égard des actions en responsabilité ou appels en garanties dirigés contre l'Etat au titre de sa mission d'appui technique dans l'instruction des autorisations d'urbanisme.

Les collectivités territoriales peuvent en effet recourir, en tant que de besoin, aux services de l'Etat pour instruire les demandes d'autorisation d'urbanisme dont elles sont saisies, et le rôle essentiel joué par les DDE dans le cadre de la décentralisation du droit de l'urbanisme n'est plus à démontrer.

Cette mise à disposition concernait à l'origine l'ensemble des collectivités locales. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales et la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ont restreint la possibilité de recourir à l'appui technique de l'Etat aux seules Communes de moins de 10000 habitants, ou EPCI de moins de 20 000 habitants. Les collectivités locales instruisant directement les demandes d'autorisation conservent néanmoins la possibilité, quelle que soit leur taille, de solliciter une assistance juridique et technique ponctuelle (article L. 421-2-6 ancien du code de l'urbanisme, devenu l'article L. 422-8 à la faveur de la réforme des autorisations d'urbanisme).

Comme tout service instructeur, la DDE n'est pas à l'abri d'erreurs, mais les illégalités éventuelles des autorisations d'urbanisme engagent la seule responsabilité de la Commune, sauf refus ou négligence par un agent de l'Etat d'exécuter un ordre du Maire ou du Président de l'EPCI compétent (Conseil d'Etat, 21 juin 2000, Ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement c/ Commune de Roquebrune-Cap-Martin, n°202058).

Le Conseil d'Etat rappelle ce principe avec force, en excluant au passage toute requalification de la convention de mise à disposition signée entre la collectivité et l'Etat en contrat de louage d'ouvrage, motif pris du caractère gratuit de la prestation, et de l'obligation pour l'Etat d'apporter son concours lorsque la collectivité le requiert :

« Considérant que les conventions conclues à titre onéreux et en dehors de toute obligation entre l'Etat et les collectivités territoriales pour confier aux services déconcentrés de l'Etat des travaux d'études, de direction et de surveillance de projets de ces collectivités sont des contrats de louage d'ouvrage dont l'inexécution ou la mauvaise exécution est susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat dans les conditions de droit commun ; que n'ont en revanche pas ce caractère les conventions de mise à disposition des services de l'Etat prévues par les dispositions spécifiques des articles précités L. 421-2-6 et R. 490-2 du code de l'urbanisme, qui sont conclues à titre gratuit et sont de droit lorsque les communes le demandent ; que les services de l'Etat mis à disposition agissant dans le cadre de ces conventions en concertation permanente avec le maire, qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées, en vue de l'exercice de compétences d'instruction et de décision qu'il conserve, la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée à ce titre qu'en cas de refus ou de négligence d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que la convention du 30 mars 1984 mettant gratuitement à disposition de la COMMUNE DE POILLY-LEZ-GIEN les services déconcentrés de la direction départementale de l'équipement du Loiret pour l'étude technique des demandes de certificat d'urbanisme, conclue en application des dispositions des articles L. 421-2-6 et R. 490-2 du code de l'urbanisme, ne constituait pas un contrat de louage d'ouvrage et que la responsabilité de l'Etat ne pouvait être engagée envers la commune que dans le cas où un agent de l'Etat aurait commis une faute en refusant ou négligeant d'exécuter un ordre ou de se conformer à une instruction du maire, la cour administrative d'appel de Nantes, qui a suffisamment motivé son arrêt, n'a pas commis d'erreur de droit ; »

Conseil d'Etat, 27 octobre 2008, Commune de Poilly-Lez-Gien, n°297432, à paraître au Lebon