Par sebourillon le 11/09/13

Par un arrêt intéressant, la Cour administrative d'appel de Lyon tire les éventuelles conséquences de l'inconstitutionnalité des cessions gratuites de terrain (CC, SA Esso SAF, décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010) sur la légalité même du permis de construire.

En l'occurrence, la Cour relève que qu "il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le permis de construire aurait été délivré en tenant compte de travaux de voirie jugés indispensables à la réalisation du projet et d'ores et déjà programmés ou dont la réalisation pouvait être tenue pour certaine", pour en déduire que la cession gratuite imposée est divisible du reste du permis, et doit être annulée (CAA Lyon, 25 juin 2013, Imex, req. n°13LY00594).

A contrario, cela signifie que l'inconstitutionnalité d'une cession gratuite imposée pour permettre un élargissement de voirie, ou éventuellement la desserte par les réseaux, est susceptible d'entraîner l'annulation du permis de construire.

Par sebourillon le 05/06/09

Saisi de la question de savoir qui du Maire ou du Président de l'EPCI est compétent pour signer les courriers d'instruction dans l'hypothèse où une commune a fait le choix de transférer l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme audit EPCI, et si le cas échéant les agents de l'EPCI concernés peuvent recevoir délégation de signature, le Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire vient de répondre de la manière suivante :

« L'article R. 423-15 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité à l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme de déléguer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) l'instruction des autorisations et actes relatifs à l'occupation du sol. Cette délégation pour instruction s'opère par la voie d'une convention portant sur l'ensemble de la procédure d'instruction. Elle prévoit notamment les conditions et délais de transmission des dossiers, les obligations réciproques des parties en matière de classement, d'archivage des dossiers et d'établissement des statistiques. Elle précise, en outre, les conditions de signature des actes concernés. Sur ce point, la délégation, pour l'instruction des demandes prévue par l'article R. 423-15, ne vaut pas autorisation de signature pour les décisions. Seuls les actes d'instruction peuvent être signés par le président de l'EPCI ou, le cas échéant, par les agents intercommunaux habilités à signer en son nom. La délégation de signature, prise sous la forme d'un arrêté, doit être nominative. »

Réponse ministérielle à la question n°06529, JO Sénat du 9 avril 2009 p. 888

Nous ne souscrivons pas à cette analyse, pour les raisons qui suivent.

Pour mémoire, l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction modifiée par la loi n°2007-1787 du 30 décembre 2007 relative à la simplification du droit, dispose :

« Pour l'instruction des dossiers d'autorisations ou de déclarations prévus au présent titre, le maire ou, s'il est compétent, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes. »

L'article R. 423-14 prévoit par ailleurs :

« lorsque la décision est prise au nom de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, l'instruction est faite au nom et sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public. »

Enfin, l'article R. 423-15 du code de l'urbanisme autorise « l'autorité compétente » à charger des actes d'instruction « les services d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités. »

Dans l'hypothèse où le Maire confie la seule instruction des demandes d'autorisation aux services d'un EPCI, la décision reste prise par hypothèse par le Maire au nom de la commune, ce que rappelle à juste titre le Ministre dans la réponse précitée.

Mais cela signifie que l'instruction de la demande, conformément aux dispositions de l'article

R. 423-14 précité, s'effectue par voie de conséquence sous la seule autorité du Maire.

Or l'article R. 423-15, qui permet au Maire de charger des actes d'instruction « les services » d'un EPCI, ne précise à aucun moment que cette assistance des agents intercommunaux impliquerait une délégation de pouvoir ou même de signature au profit du président de l'EPCI.

Le Maire reste donc à notre sens seul compétent pour déléguer directement sa signature aux agents de l'EPCI concerné, conformément aux dispositions de l'article L. 423-1, le président de l'EPCI ne pouvant quant à lui ni signer directement les actes d'instruction, ni (a fortiori) déléguer sa signature à ses agents.

Par sebourillon le 09/04/09

Dans un arrêt rendu en formation plénière, la Cour administrative d'appel de Paris vient de juger que la destination d'une construction résultait de ses "caractéristiques propres", et ne se perdait pas du seul fait qu'elle serait restée inocuppée ou inexploitée pendant une longue durée:

"Considérant que pour annuler le refus de permis de construire opposé à la demande de la société Innov-Immo, le tribunal a estimé que la construction en cause avait perdu toute destination depuis de nombreuses années et que par suite des travaux ayant pour objet de lui en conférer une n'impliquaient pas de changement de destination ; que, toutefois, la seule circonstance qu'une construction, sans être pour autant devenue une ruine, est restée inoccupée ou inexploitée pendant une longue période ne peut suffire à l'avoir privée de la destination qui ressort de ses caractéristiques propres ; que, dès lors, le tribunal ne pouvait retenir ce motif pour annuler l'arrêté du maire de Maincy ;"

CAA Paris, formation plénière, 2 avril 2009, Commune de Maincy, n°06PA00937 (sera mentionné dans les Tables du Lebon)

Cette décision, même si elle réserve le cas d'une construction en ruine qui pourrait, implicitement, avoir perdu sa destination initiale, ne paraît pas en accord avec la jurisprudence du Juge de Cassation.

Le Conseil d'Etat avait en effet adopté une position différente: "Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si le permis de construire sollicité par M. X... tendait à transformer en maison d'habitation une ancienne filature, celle-ci avait cessé, depuis de très nombreuses années, toute activité et avait perdu sa destination industrielle ; que, dès lors, c'est à tort que, pour rejeter la demande de M. X... tendant à l'annulation de la décision du maire de Corbelin, en date du 4 septembre 1989, refusant le permis de construire, le tribunal administratif de Grenoble, a dans un jugement du 14 février 1992, considéré que ce projet entraînerait pour le bâtiment concerné un changement de destination et que, par suite, l'article ND1 précité du plan d'occupation des sols s'opposait à ce que le permis qu'ils sollicitaient leur soit accordé ;" (Conseil d'Etat, 20 mai 1996, Aucler, n°125012).

Le Juge de Cassation tient compte en effet non des "caractéristiques propres" de la construction, mais de son "utilisation effective" à la date de la demande d'autorisation, et ce "sans qu'il soit besoin de rechercher si ce mode d'utilisation avait été autorisé par la délivrance d'un permis de construire" - hormis le cas de fraude (Conseil d'Etat, 7 juillet 2008, M. Yves C, n°293632, mentionné aux Tables).

Ce conflit n'est bien entendu pas sans poser de réelles difficultés pour les pétitionnaires, pour lesquels les enjeux peuvent le cas échéant relever du pénal.

En vérité, les solutions de la CAA de Paris et du Conseil d'Etat ne sont pas radicalement incompatibles: ne pourrait-on pas considérer, par synhtèse, que la destination d'une construction résulte de ses caractéristiques propres à la date de la demande de permis de construire, sauf "usage effectif" différent (et sous réserve de la fraude) ?

Par sebourillon le 01/04/09

L'article L. 111-4 du code de l'urbanisme (anciennement article L. 421-5) autorise le Maire à refuser une demande d'autorisation de permis de construire ou d'aménager "lorsque, compte tenu de la destination de la construction projetée, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet", et que le Maire "n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés".

Pour autant, le Maire ne peut se contenter de refuser purement et simplement le permis de construire ou d'aménager en arguant de la seule nécessité de procéder à des travaux de renforcement. Encore lui faut-il démontrer, cumulativement, n'être pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle entité les travaux doivent être exécutés, en recueillant pour ce faire les avis des services compétents.

C'est ce qu'estime le Conseil d'Etat, lequel annule un arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon qui s'était bornée à faire état de la compétence liée du Maire invoquant la nécessité de procéder à des travaux de renforcement des réseaux, sans rechercher si ce dernier "était ou non en mesure, à la date de la décision litigieuse, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés".

"un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation ;

Considérant que, pour annuler, à la demande de la commune de Communay, le jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 avril 2006 annulant la décision du 6 novembre 2003 par laquelle le maire de cette commune a refusé d'accorder à Mme A un permis de construire en vue de l'édification d'un bâtiment à usage de siège d'exploitation agricole comportant un logement, et pour rejeter la demande de Mme A tendant à l'annulation de ce refus, la cour administrative d'appel de Lyon s'est fondée sur ce que le maire de la commune était tenu de rejeter la demande de permis de construire qui lui avait été adressée dès lors que la desserte de la construction projetée requérait des travaux sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement et d'électricité ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en statuant ainsi, sans rechercher, ainsi que l'impliquait l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme alors applicable, si le maire de Communay était ou non en mesure, à la date de la décision litigieuse, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit, pour ce motif, être annulé ;"

Conseil d'Etat, 4 mars 2009, Mme Samia A. c/ Commune de Communay, n°303867

Par sebourillon le 05/02/09

La Cour d'appel de Versailles vient de confirmer le Jugement du Tribunal de grande instance de Nanterre du 18 septembre 2008, en ordonnant l'enlèvement des installations de téléphonie mobile dans un délai de 4 mois et sous astreinte de 500 € par jour de retard au-delà de ce délai.

La Société Bouygues Telecom avait obtenu le 13 décembre 2004 une décision de non-opposition à travaux, pour l'implantation d'un pylône de 19 mètres supportant une antenne de téléphonie mobile à Tassin-La-Demi-Lune (Rhône).

Cette autorisation avait été vainement contestée par M. et Mme LAGOUGE devant le Tribunal administratif de Lyon, lesquels s'étaient alors tournés, ainsi que MM. et Mmes GRAVIER et LAHAROTTE, devant le juge judiciaire sur le fondement des troubles anormaux de voisinage, aux fins d'obtenir l'enlèvement des installations.

Le Tribunal de grande instance de Nanterre leur avait donné raison par un jugement du 18 septembre 2008 dont la presse s'était d'ailleurs largement fait l'écho, en considérant que « si la discussion scientifique reste ouverte, la société BOUYGUES TELECOM ne démontre dans le cas d'espèce, ni l'absence de risque, ni le respect d'un quelconque principe de précaution puisque, à l'exception de deux décisions administratives insuffisantes pour ce faire, aucune des pièces produites ne concerne spécifiquement l'installation en cause. »

La Cour d'appel confirme la solution des premiers juges, et fait pour sa part référence, de manière particulièrement intéressante, au rapport ZMIROU de 2001 régulièrement cité par le Conseil d'Etat pour dénier l'existence de risques pour la santé publique, ainsi qu'au guide de la commission internationale ICNIRP de la même année, dont la « relative pertinence [sic] » doit selon elle être confrontée à des études plus récentes qu'elle énumère (évaluation des méthodes de travail scientifique de l'AFSSE résultant du constat de l'inspection générale des affaires sociales de décembre 2005, recommandations de l'OMS publiées en mai 2006, « diverses communications ou interpellations comme les appels de Salzbourg en 2000, de Fribourg en 2002, de Bamberg en 2004, d'Helsinki en 2005 », résolution de Benvenuto de 2006, rapport BIO-INITIATIVE de 2007), confrontation qui permet à l'arrêt de déduire qu' « aucun élément ne permet d'écarter péremptoirement l'impact sur la santé publique de l'exposition de personnes à des ondes ou des champs électromagnétiques ELF ».

Les juges d'appel ont également pris en considération les législations de certains pays qui ont volontairement réduit les normes d'émission électromagnétique en-deça des normes de l'ICNIRP (Autriche, Lichtenstein, Italie, Pologne, Russie, Chine), et conclu à ce que « l'incertitude d'une inocuité d'une exposition aux ondes émises par les antennes relais demeure et qu'elle peut être qualifiée de sérieuse et raisonnable. »

En regard de ces constatations, la Cour, qui relève en outre que « la société BOUYGUES TELECOM n'a pas mis en œuvre dans le cadre de [l']implantation [en cause] les mesures spécifiques ou effectives qu'elle est capable de mettre en œuvre ainsi que l'établit la signature de cvhartes entre certaines communes et les opérateurs de téléphonie mobile qui fixent des normes d'émission bien en-deçà des normes actuellement en vigueur en France ou qui éloignent les antennes mobiles des zones d'habitation », estime que « les intimés, qui ne peuvent se voir garantir une absence de risque sanitaire généré par l'antenne relais [...] à proximité immédiate de leur domicile familiale, justifient être dans une crainte légitime constitutive d'un trouble ; que le caractère anormal de ce trouble causé s'infère de ce que le risque étant d'ordre sanitaire, la concrétisation de ce risque emporterait atteinte à la personne des intimés et à celle de leurs enfants. »

Cour d'appel de Versailles, 4 février 2009, SA Bouygues Telecom, c/ Lagouge et autres

La nuance apportée par le juge d'appel est d'importance : ce n'est pas le risque sanitaire qui est constitutif du trouble anormal de voisinage, mais seulement la crainte légitime de ce risque.

L'arrêt de la Cour d'appel de Versailles apparaît néanmoins comme précurseur en la matière. Il reste naturellement à savoir quelles pourront être les incidences de cette décision sur la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui considère invariablement depuis 2002, malgré quelques tentatives de tribunaux administratifs, qu'en l'état des connaissances scientifiques, et au vu du rapport ZMIROU remis au gouvernement en janvier 2001, l'existence de risques pour la santé publique n'est pas démontrée, pour rejeter par voie de conséquence les recours contre les permis de construire ou décisions de non-opposition autorisant l'implantation des antennes, ou annuler les refus d'autorisation ou les mesures de police des Maires qui se fondent sur des motifs de santé publique (voir notamment, et de manière non-exhaustive, Conseil d'Etat, 22 août 2002, Société SFR, 3 arrêts n°245624, 245625 et 245627 ; voir également Conseil d'Etat, 30 juillet 2003, Association Priartem, n°241992 ; Conseil d'Etat, 28 novembre 2007, Commune de Saint-Denis c/ Société Orange France ; et dernièrement, Conseil d'Etat, 2 juillet 2008, Société SFR, n°310548, décision publiée au Lebon).

L'hypothèse d'un revirement en la matière paraîtrait d'autant plus justifiée que si, jusqu'à récemment, l'invocation du « principe de précaution » ne pouvait justifier un refus ou une annulation de permis de construire, ni même une mesure de police municipale compte tenu du principe d'indépendance des législations, le nouvel article R. 111-15 du code de l'urbanisme prévoit désormais que « le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement », au nombre desquelles figure le fameux principe de précaution, en vertu duquel « lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ».