Par sebourillon le 12/02/13

Par un arrêt passé relativement inaperçue, le Conseil d'Etat valide en creux l'obligation pour le commissaire enquêteur de se prononcer dans son rapport et ses conclusions sur les avis formulés par les personnes publiques associées (PPA) - avis qui doivent, comme chacun le sait, être joints au dossier d'enquête publique.

Le Juge de Cassation indique ainsi "qu'en relevant, pour juger que le commissaire enquêteur ne pouvait être regardé comme ayant formulé des conclusions motivées donnant son avis personnel sur le plan local d'urbanisme, que l'avis favorable rendu par l'intéressé à la fin de son rapport ne contenait pas, contrairement à ce que celui-ci énonçait, de réserves et qu'il ne se prononçait pas sur les avis émis par les personnes associées, et notamment celui du syndicat intercommunal suggérant la création d'une zone Nx, la cour a porté une appréciation souveraine sur les pièces du dossier, qui est exempte de dénaturation ;"

CE, 14 novembre 2012, Commune de Mandelieu-la-Napoule, n°342327

Par sebourillon le 12/02/13

La jurisprudence Commune de Saint-Lunaire fait des ravages sur les documents d'urbanisme depuis maintenant 3 ans.

En cause: le fait que le conseil municipal doive délibérer, conformément à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, "d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées" (CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire, n°327149).

Rappelons que ces motifs doivent être exprimés dans la toute première délibération par laquelle un conseil municipal ou l'organe délibérant prescrit la mise en révision (ou l'élaboration) de son SCOT ou de son PLU.

En soi d'ailleurs, cette interprétation de l'article L. 300-2 est aberrante au plan chronologique, dans la mesure où par définition, ni le diagnostic de la Commune, ni les objectifs du PADD n'ont encore été arrêtés.

Quoi qu'il en soit, et sur la base de cette jurisprudence, des annulations en cascade ont été prononcées par les juridictions administratives, alors même que:

- le vice entache d'illégalité la procédure de révision menée par la collectivité ab initio, alors que celle-ci se déroule souvent sur plusieurs années avant l'approbation définitive du document d'urbanisme par l'assemblée délibérante ;

- l'illégalité ainsi commise ne peut pas être purgée en cours de procédure, sauf à reprendre l'intégralité de la procédure de révision, ni a fortiori une fois le document d'urbanisme approuvé ;

- compte tenu de l'encombrement actuel des juridictions administratives, l'annulation juridictionnelle intervient fréquemment plusieurs mois voire plusieurs années après l'entrée en vigueur du document d'urbanisme, alors qu'entre-temps des autorisations d'urbanisme ont pu être délivrées sur la base du document illégalement approuvé ;

- le retour automatique au document d'urbanisme immédiatement antérieur, par l'effet des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, aboutit à une remise en vigueur d'un zonage et de règles d'urbanisme souvent obsolètes et beaucoup plus permissifs en regard des objectifs de préservation des terres agricoles et de lutte contre l'également urbain (objectifs dont l'importante a pourtant été réaffirmée par la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement - dite loi ENE ou « Grenelle 2 »).

Ces annulations représentent également un coût très important pour les collectivités, contraintes de reprendre intégralement l'élaboration d'un document d'urbanisme qui, sur le fond, pouvait s'avérer parfaitement légal et respectueux des normes.

Indirectement d'ailleurs, le coût nécessaire à l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme impacte le budget de l'Etat, via le concours particulier au sein de la D.G.D. relatif à l'établissement et à la mise en oeuvre des documents d'urbanisme locaux (compensation financière régie par les articles L. 121-7 du code de l'urbanisme, L. 1614-1 et L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales).

Pour contrer les effets tout à fait excessifs de la jurisprudence Commune de Saint-Lunaire, certaines collectivités ont naturellement demandé aux juridictions administratives, sur le fondement de la jurisprudence AC ! du Conseil d'Etat (CE Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n°255886), de différer les effets de l'annulation du PLU ou du SCOT de manière à pouvoir reprendre, dans l'intervalle, l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme et ne pas compromettre ainsi les politiques d'urbanisme parfois menées depuis plusieurs années.

A ce jour, les (rares) tentatives menées en la matière se sont soldées par une fin de non-recevoir des juridictions administratives, au motif que l'article L. 123-19 b) autorise la collectivité à recourir, exceptionnellement, à la procédure de révision simplifiée de son ancien document d'urbanisme redevenu applicable en cas d'annulation juridictionnelle (CAA Lyon, 7 février 2012, M. et Mme Patrick et Catherine A., n°11LY00567).

Or le recours à la révision simplifiée de l'ancien document d'urbanisme remis en vigueur ne permet de pallier qu'une partie seulement des inconvénients d'une annulation juridictionnelle.

L'utilisation d'une telle procédure n'est en effet autorisée par les textes que pour permettre la réalisation d'une construction ou d'une opération présentant un intérêt général, la rectification d'une erreur matérielle, ou encore l'extension limitée des zones constructibles.

A l'inverse, la révision simplifiée ne permet pas par exemple de « déclasser » des terrains qui seraient redevenus constructibles à la faveur du retour au document d'urbanisme immédiatement antérieur.

Et par définition, la révision simplifiée n'est possible que dans la mesure où la collectivité disposait déjà d'un document d'urbanisme : dans le cas contraire, ce sont les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme qui s'appliquent seules.

Enfin les questions de légalité des autorisations d'urbanisme délivrées sous l'empire du PLU annulé et de responsabilité administrative subséquente, demeurent en toute hypothèse pour la collectivité...

Une autre "porte de sortie" a pu également être tentée, en invoquant le bénéfice de la jurisprudence Danthony.

Cette jurisprudence, empreinte de pragmatisme, prévoit que les vices de formes ou de procédure qui ne sont pas suceptibles d'avoir une incidence sur le sens de la décision attaquée, et ne privent pas les requérants d'une garantie, ne peuvent justifier l'annulation de l'acte (CE, 23 décembre 2011, Danthony, n°335033).

Et le Conseil d'Etat a eu l'occasion d'indiquer que l'application de ce principe « n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire » (Conseil d'Etat, 17 février 2012, Sté Chiesi SA, n°332509).

La Cour administrative d'appel de Lyon a déjà appliqué la jurisprudence Danthony à l'égard d'une procédure d'élaboration d'un schéma directeur (CAA Lyon, 24 avril 2012, Commune de Roybon, n°11LY02039), mais non directement sur la question du respect de l'article L. 300-2.

Il semble cependant, au vu des conclusions récemment prononcées par un rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon, que les principes de l'arrêt Danthony ne seraient pas applicables au cas particulier de la délibération prescrivant la mise en révision...

Dans ce contexte, l'adoption d'une loi de validation des documents d'urbanisme locaux pour lesquels l'assemblée délibérante n'a pas délibéré, dans les conditions prévues par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, sur les objectifs poursuivis par la collectivité en projetant d'élaborer ou de réviser son document d'urbanisme, apparaît aujourd'hui indispensable afin de préserver l'application de SCOT ou de PLU qui ne sont pas entachés d'autres illégalités.

On rappellera à cet égard qu'une telle pratique est parfaitement autorisée par le Conseil Constitutionnel, sous réserve naturellement de respecter les décisions de justice passées en force jugée, et de justifier qu'une telle mesure apparaît justifiée par un intérêt général suffisant, ou le cas échéant par une exigence constitutionnelle de sécurité juridique (voir sur ces questions l'article de Mme Marie-Laure Valembois, La constitutionnalisation de l'exigence de sécurité juridique en droit français, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n°17, mars 2005 ; voir également Le régime juridique des validations législatives, Service Etudes Juridiques du Sénat, sur le site www.senat.fr).

S. Bourillon.

Par sebourillon le 01/04/09

Le Conseil d'Etat avait rappelé récemment que la seule indication d'un secteur EBC aux documents graphiques n'est pas suffisante pour rendre applicable les servitudes d'utilisation du sol prévues par l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, en l'absence de mention de ces espaces dans le règlement (Conseil d'Etat, 19 novembre 2008, M. Jean-Charles A., n°297382, à paraître aux Tables du Lebon, décision commentée sur le blolg).

La Haute Juridiction censure une nouvelle fois un document d'urbanisme, dont les documents graphiques entendaient imposer une "servitude de plantation" qui n'avait pas donné lieu à modification du règlement:

"si la délibération du 29 mars 1993 du conseil de la Communauté urbaine de Bordeaux portant modification du plan d'occupation des sols pour la commune d'Artigues-près-Bordeaux mentionne, au titre du zonage, la création d'une servitude de plantation sur le terrain d'assiette de la construction autorisée par les permis litigieux, qui apparaît par suite dans les documents graphiques du règlement du plan d'occupation des sols en vigueur à la date de ces permis, cette servitude n'a toutefois pas donné lieu à une modification du règlement du plan d'occupation des sols, dans lequel elle ne figure donc pas ; que, dès lors, en jugeant que c'est à juste titre que le tribunal administratif a retenu, pour annuler les permis litigieux, le moyen tiré de la méconnaissance de cette servitude, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ;"

Conseil d'Etat, 11 mars 2009, SCI Saint-Michel, n°312612

Par sebourillon le 16/03/09

A peine d'illégalité, les règlements des plans locaux d'urbanisme doivent au minimum définir les règles d'implantation des constructions, et ces règles ne peuvent demeurer abstraite.

La Cour administrative d'appel de Paris était saisie de l'examen de la délibération des 12 et 13 juin 2006 par laquelle le Conseil de la Ville de Paris avait approuvé son PLU, en tant seulement qu'elle approuve les règlement des zones UV et N.

La Cour, après avoir rappelé que "les règles d'implantation qu'elles prévoient doivent être fixées relativement aux voies, emprises publiques et limites séparatives", précise ensuite "qu'elles ne peuvent en conséquence demeurer abstraites mais doivent, qu'elles soient exprimées dans le règlement ou qu'elles résultent des documents graphiques, déterminer entre lesdites voies, emprises et limites et les constructions un rapport dont le respect puisse être concrètement apprécié".

Or en l'occurence, l'article UV6 du règlement se bornait à indiquer que "l'implantation de toute construction, installation et ouvrage doit permettre sa bonne insertion dans le paysage environnant", sans que cette règle soit utilement complétée par la rédaction de l'article UV7. Le règlement de la zone N n'était pas plus disert, "les dispositions des articles N. 6 et N. 7 du règlement qui se bornent à prévoir que l'implantation des constructions doit respecter le milieu naturel et permettre leur insertion dans le site".

Les Juges d'appel relèvent que "ces articles ne définissent donc quant à l'implantation des constructions que des obligations abstraites dont il ne se déduit aucune règle susceptible de déterminer la position des constructions par rapport auxdites voies, emprises et limites ; que lesdits articles, qui ne sont complétés ni par les documents graphiques ni par un renvoi à des dispositions spécifiques pour chaque type d'espace ou d'équipement inclus dans la zone UV, ne sont, en conséquence, pas conformes aux dispositions précitées ;"

Par ailleurs, l'article 6 étant au nombre des dispositions obligatoire du règlement d'urbanisme, "lesdits règlements [des zones UV et N], illégaux du fait de l'absence de ces dispositions obligatoires, ne peuvent qu'être annulés dans leur ensemble ;"

CAA Paris, 12 février 2009, Association Coordination pour la Sauvegarde du Bois de Boulogne et Association Porte d'Auteuil Environnement, n°07PA03838

Par sebourillon le 22/01/09

Une Commune peut parfaitement procéder à la suppression de la servitude d'espaces boisés classés (EBC) grevant un secteur, à condition bien entendu que la zone déclassé ne figure pas (ou plus) au nombre des parcs ou un ensembles boisés les plus significatifs de son territoire.

La collectivité serait en effet en situation de compétence liée pour grever d'une servitude EBC de tels espaces (Conseil d'Etat, 6 avril 1992, Association des amis de St Palais sur Mer, n°104454).

La suppression d'une servitude d'EBC doit cependant être précédée, selon la Cour administrative d'appel de Bordeaux, par la saisine pour avis de la commission départementale des sites et des paysages.

La Cour applique ainsi un strict parallélisme des formes, dès lors qu'une telle consultation est prescrite, selon l'article L. 146-6 al. 3 du code de l'urbanisme, lors du classement.

CAA Bordeaux, 6 janvier 2009, Commune de l'Etang Salé, n° 07BX00389 et 07BX00390 (2 instances)

Par sebourillon le 10/12/08

L'article L. 130-1 du code de l'urbanisme autorise les collectivités à grever les bois, forêts et parcs à conserver ou à créer d'une servitude dite « d'espaces boisés classés » (EBC).

Un tel classement est extrêmement rigoureux pour les terrains qu'il grève, puisqu'indépendamment du régime particulier qui s'applique aux coupes et abattages, il interdit « tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements », ce qui aboutit en pratique à rendre peu ou prou le foncier concerné inconstructible.

Les périmètres concernés par un tel classement sont nécessairement reportés au document graphique du POS/PLU, mais les rédacteurs du PLU ne peuvent pour autant se dispenser de rappeler dans le règlement qu'une servitude EBC est instaurée sur les terrains identifiés par le document graphique.

Ainsi, lorsque la mention « néant » figure dans le règlement au titre des espaces boisés classés, alors que le document graphique grève dans le même temps certains périmètres d'une servitude EBC, le Conseil d'Etat avait déjà estimé que les dispositions de l'article L. 130-1 n'étaient pas opposables à une demande d'autorisation d'urbanisme, au motif que « les servitudes relatives à l'utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires et que les représentations graphiques du plan d'occupation des sols qui accompagnent ces dispositions ne peuvent par elles-mêmes créer de telles prescriptions » (Conseil d'Etat, 17 novembre 1999, M. Fosto, n°186258).

Par une décision du 19 novembre 2008 reprenant le considérant de principe précité, la Haute Juridiction vient de rappeler avec force cette exigence, qui découle de l'article R. 123-21 du code de l'urbanisme selon lequel « le règlement fixe les règles applicables aux terrains compris dans les diverses zones du territoire couvert par le plan », en censurant pour erreur de droit un arrêt de Cour administrative d'appel :

« les servitudes relatives à l'utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires et que les représentations graphiques du plan d'occupation des sols qui accompagnent ces dispositions ne peuvent par elles-mêmes créer de telles prescriptions ;

Considérant dès lors qu'en se fondant, pour rejeter la requête d'appel de M. A, sur ce que, s'il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme que la création d'un espace boisé classé est subordonnée à un classement en tant que tel dans les documents graphiques d'un plan d'occupation des sols, aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne, en outre, cette création à l'existence de prescriptions spécifiques aux espaces boisés classés dans le règlement dudit plan d'occupation des sols, la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit ; »

Cette « piqûre de rappel » doit nécessairement inciter à la prudence les rédacteurs des documents d'urbanisme ... ou réciproquement, conduire les propriétaires de terrains grevés d'un classement EBC à vérifier si le règlement du POS/PLU confirme la restriction au droit de construire portée sur le document graphique.

Conseil d'Etat, 19 novembre 2008, M. Jean-Charles A., n°297382, à paraître aux Tables du Lebon

Par sebourillon le 05/12/08

L'article L. 123-13 du code de l'urbanisme autorise les collectivités compétentes à recourir à la procédure de modification de leur document d'urbanisme à la triple condition:

- de ne pas porter atteinte à l'économie générale du PADD (ou du plan pour les POS) ;

- de ne pas réduire un EBC, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ni une protection édictée en raison de risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels;

- de ne pas comporter de risque grave de nuisance.

L'intérêt de la modification réside bien évidemment dans sa souplesse par rapport à une révision complète du document d'urbanisme. La procédure est ainsi directement initiée et conduite par l'exécutif, le projet de modification fait l'objet d'une simple notification aux personnes associées à la procédure (au lieu d'une consultation lors de l'élaboration, suivie d'une saisine pour avis sur la base du projet arêté), et la Commune ou l'EPCI compétent fait enfin l'économie d'une concertation et d'un débat sur les orientations générales du PADD.

Il est néanmoins fréquent que des collectivités recourent à mauvais escient à la procédure de modification, l'arrêt rendu par la Cour administrative d'appel de Bordeaux le 27 novembre 2008 en fournissant une nouvelle illustration.

Dans cette affaire, la Commune avait engagé une procédure de modification de son POS tendant à l'extension sensible des possibilités de construire dans un secteur correspondant à un espace remarquable au sens de la Loi Littoral, à la modification dans plusieurs secteurs de la règle de prospect par rapport aux limites séparatives ainsi que la hauteur des constructions implantées sur ces limites, à l'augmentation la longueur maximale des constructions ainsi qu'à l'autorisation des châsis de toit et de bardages en bois.

La Cour censure la procédure en cause, au motif que "de tels changements, compte tenu de leur nature et de leur importance, et quand bien même ils ne constitueraient que l'adaptation des règles du document d'urbanisme à l'évolution de la législation d'urbanisme et que des correctifs dont la nécessité serait apparue lors de l'application du plan d'occupation des sols, permettent un accroissent sensible de la densité urbaine dans les secteurs susmentionnés et en particulier dans les espaces remarquables" et ont "ainsi [...] pour effet de remettre en cause l'économie générale du plan d'occupation des sols"

CAA Bordeaux, 27 novembre 2008, Commune de Saint-Clément-Les-Baleines, n°07BX01050