Feb
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L'abrogation "définitive" de l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII.

L'article 7-IV de l'ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques dispose que "sont et demeurent abrogés [...] l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII".

L'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) concernant la division du territoire français et de l'administration attribuait compétence aux Conseils de préfectures (ancêtres des tribunaux administratifs) pour d'une part se prononcer "sur les difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l'administration concernant le sens ou l'exécution des clauses de leur marché" et d'autre part "sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et de dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration".

L'abrogation de ce "bloc de droit public et de compétence des juridictions administratives" (JP Dubois, "Dommages de travaux publics", RépertoireDalloz contentieux administratif, octobre 2008), qualifiée "d'accident de codification" par le commissaire du gouvernement Emmanuel Glaser (conclusions sur Conseil d'Etat, 7 août 2008, Société anonyme de gestion des eaux de Paris, n°289329, BJCP n° 62, p. 40), semblait être une erreur temporaire (L.Richer, Droit des contrats administratifs, LGDJ, 6e édition, 2008, p. 111). En effet, l'article 48 de la loi n°2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie, précisait que "le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives [...] au contentieux du domaine public et du domaine privé".

Il découlait donc de cette disposition que le gouvernement était compétent pour modifier par ordonnance le contentieux relatif au domaine public mais pas celui relatif aux travaux publics.

Cette erreur pouvait être corrigée soit par le législateur, à l'occasion de l'examen de la loi ratifiant l'ordonnance, soit par le juge saisi d'un recours en ce sens. Le Tribunal des conflits, dans une décision du 20 octobre 1997 (Albert, n°97-03032), après avoir rappelé qu'il appartient au seul législateur "de fixer les limites de la compétence des juridictions administratives et judiciaire", a considéré qu'une ordonnance ne peut modifier les règles de répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions en l'absence d'habilitation législative en ce sens (Conclusions de Christine Maugüé sur Conseil d'Etat, 12 juin 1998, Conseil national de l'ordre des médecins et autres, n°183528, Revue de droit sanitaire et social 1999, p.527).

Cependant, l'article 138-I-18° de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, qui dispose que "sont ratifiées [...] l'ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques", valide cette abrogation et empêche, du même coup, que sa régularité soit "susceptible d'être discutée par la voie contentieuse" (CE, 8 décembre 2000, Gouvernement de la Polynésie Française, n°201816).

A première vue il semble que cette abrogation n'aura que des effets limités car, comme le souligne le professeur Chapus, la loi du 28 pluviôse an VIII est "sans effet sur la compétence, qui serait administrative même si elle n'était pas applicable" ("Droit administratif général", tome 1, 15e édition, Montchrestien 2001, p.833). D'ailleurs, cette abrogation n'a pas empêchée le Conseil d'Etat d'affirmer la permanence de la compétence de la juridiction administrative pour connaître des dommages de travaux publics (CE, 7 août 2008, Société anonyme de gestion des eaux de Paris, n°289329, note E. Glaser, Droit administratif mai 2009, p.47).

Néanmoins, en pratique, il conviendra d'expliquer aux juridictions notamment judiciaires, habituées à viser directement l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII dans leurs décisions (Cass. Civ. 1ère, 26 juin 2001, SCI le Magnolia, n°99-17586; CA Orléans, 10 janvier 2003, RTE, n°RG 01/02017), que la compétence du juge administratif en matière de travaux publics ne découle plus de la loi mais uniquement de la jurisprudence administrative.

Il n'est donc pas à exclure que des juges judiciaires ne soient pas convaincus par cet argumentaire et se reconnaissent compétent en matière de travaux publics.

Cette abrogation, qui a gommé l'erreur de plume fondatrice du droit administratif (G. Guglielmi, "L'article 4 de la loi, une erreur de plume, fondement du droit administratif ?", La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après: survivance ou pérennité ?, Paris, PUF, 2000, p. 199-215) et donc la base législative de la compétence du juge administratif (JB Auby, "La faible densité de la notion de travail public", Droit administratif mai 2009, p. 3), en plus de refléter l'approximation et la précipitation avec laquelle certains textes sont élaborés, jette le flou sur une règle de compétence qui était pourtant solidement ancrée dans notre droit.

Par Romain FREMONT

Juriste, EDF - SEI, Centre Guadeloupe.

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